“字是谁写的”的问题应当由谁判定/于朝

作者:法律资料网 时间:2024-07-24 02:10:47   浏览:8328   来源:法律资料网
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“字是谁写的”的问题应当由谁判定

于朝

关键词:证据 司法鉴定 文检 笔迹鉴定

案例:《检察日报》2002年4月17日第8版,以《打工妹被“鉴定”为小偷》为题,报道了湖北打工妹李钱英的一段不平常经历:1999年7月,李钱英同寝室工友的存折被人三次盗取现金,公安机关对三张取款凭条的字迹进行了笔迹鉴定,鉴定结论为“送检三张取款凭条上的字迹是李钱英所写”。公安机关依据该结论决定将其劳动教养一年半。李钱英提起行政诉讼,并提供了没有作案时间的证据,律师也就公安机关提取检材的程序提出置疑,法院组织笔迹鉴定专家进行了重新鉴定,结论为“送检的三张取款凭条与原告填写的一张万事顺卡取款凭条为一人所写”。法院作出维持复议决定的判决。后李钱英向检察机关提出申诉,检察机关组织公、检、法共同组成5人专家小组再次进行重新鉴定,结论为“送检的三张取款凭条上的的字迹不是李钱英所书写”,据此,检察机关提出抗诉,法院再审,撤销了公安机关的决定和一审判决。
这一案例涉及到书写痕迹的同一认定问题,此类鉴定争议案件媒体曾作过不少报道。一些专家也从改革我国鉴定体制角度,对如何防止和处理这类争议作过一些探讨。但笔者认为,问题的关键似乎不完全是鉴定水平和鉴定机制问题,而是“字是谁写的”问题能否作为专门性问题交由笔迹鉴定专家解决。这个问题既涉及到笔迹鉴定原理,也涉及到诉讼的科学性,更重要的是如何防止因错误结论误导错案而给诉讼机关案件、当事人带来的麻烦。

一、书写习惯同一认定的原理

任何司法鉴定结论都是科学推断的结果,因而任何司法鉴定都有其特定的科学依据。书写习惯同一认定,是以书写习惯特征为基础一种技术鉴定原理。书写习惯同一认定原理中有以下两个基本假定:
一是书写习惯具有特定性。人通过长期的书写活动会形成一定的书写习惯,这种书写习惯在字迹中所能够现出的一些较为固定的特征,被称谓书写习惯特征。如:起笔特征、运笔特征、止笔特征、整体字形特征等等。由于不同的书写习惯所形成的字迹具有不同的特征,因而笔迹鉴定专家可以根据这些特征来确认特定的书写习惯。笔迹鉴定专家能够进行书写痕迹鉴定的客观基础就在于书写习惯的特定性。
二是书写习惯具有相对稳定性。人的书写习惯一旦形成后便在一定时期内保持不变,这是由人的习惯性思维和习惯性动作而所致。书写习惯的相对稳定性是笔迹鉴定专家能够进行书写痕迹鉴定的客观条件。
书写痕迹的同一认定就是根据上述书写习惯特征及假定,分别检验出检材(送交鉴定的字迹材料)和样本(被怀疑人书写字迹的材料)中的笔迹特征,通过特征的比对,在两者反映的书写痕迹特征相同的情况下,认定为符合同一的书写习惯,在两者反映的书写痕迹特征不同的情况下,确认不符合同一书写习惯。这就是书写习惯同一认定的原理及操作过程。
书写习惯同一认定的原理的科学性,还在于利用这一原理进行鉴定时,笔迹鉴定专家不需要借助于检材以外的证据,即可作出鉴定结论。因为笔迹鉴定专家确认书写特征,可以直接根据对检材的检验结果获取,必要时也可以借助于文检设备对检材中的特征进行进一步的验证。这使得笔迹鉴定专家所作出的鉴定结论完全是科学推断的结果,符合证据学中对鉴定结论的特殊要求。众所周知,鉴定结论不同与证人证言之处就在于它不是鉴定人五官直接感受的结果,不是对案情的复述,而是对特定的专门性问题提出的具有科学性的结论性意见。

二、“字是谁写的”判定原理

在诉讼中向笔迹鉴定专家提出“字是谁写的”问题,就是要求笔迹鉴定专家确认某人书写了或没有书写某一字迹或是否系一人所写的问题,即证明案件所涉及的书写事实。
从证据学角度讲,认定书写事实需要有认定书写习惯同一的笔迹鉴定结论、证明书写人具有书写时间的证据(证言、口供、书证)、证明书写人具有书写工具的证据(物证、证言)、证明书写人具有写能力的证据(证言、书证)等。也就是说,证明“字是谁写的”这一事实所需要的证据不仅仅是笔迹鉴定所需要的检材和样本,还包括其他证据材料。其中,较为直观的证据,只能是在书写现场的人(包括当事人和证人)的陈述或视听资料证据。因为书写事实是一个过程,没有亲眼看到的人是不能作证的。因此,如果由笔迹鉴定专家回答这一问题的话,那他只能是根据书写习惯相同这一鉴定结论,对书写事实的一种推测,而根据司法鉴定的一般原理,推测的结果是不能出具鉴定结论的。因此,从证据学角度讲,笔迹鉴定专家不能回答“字是谁写的”问题。
再从笔迹鉴定原理看,确定“字是谁书写的”,显然仅有前述的书写痕迹同一认定原理还不够,还需要增加假定:即不同人的书写习惯肯定不同,即不同人不会写出相同的字。根据这一假定,只要字迹所表现出的书写痕迹相同,便肯定是同一人所为,笔迹鉴定专家也就可以判定“字是谁写的”。这个假定是否能成立呢?回答是否定的。首先,书写习惯的形成并非是一个非常自然的过程,是人们对他人的书写痕迹进行模仿的基础上逐渐形成的带有个性的习惯,因此,人们如果初期模仿的笔迹相同,且有比较接近的书写环境和条件,其书写习惯也会十分接近,例如:如果多人都在长时间临摹练巍体且又不是作为书法家对巍体进行个性改进的话,那么这些人的(巍体)书写习惯就会十分接近;其次,长期刻意的模仿他人的笔迹,久而久之会形成相同的书写习惯。举出上述两种情形,笔者认为已经足以否定“不同人不会写出相同字”的假定。而这一假定不能成立,从司法鉴定原理上讲,也就意味着笔迹鉴定专家不能回答“字是谁书写的”这一事实问题。
也许有人不同意上述对鉴定原理分析,认为前述书写习惯同一认定原理中的两个假定在实践中也有不成立的例子。既然“字是谁写的”假定可以举例否定,那么,书写习惯同一认定中的两个假定也可以举例推翻。这里有一点需要明确,任何司法鉴定的假定在实践中都有不具备的情形。比如,所谓“字不成型”时(较稳定的书写习惯尚未形成时),其字迹特征也就缺乏特定性;人们在长期的书写中也会改变一些书写习惯。但是,在鉴定实践中,对“字不成型”的情形笔迹鉴定专家可以从样本检材的字迹中分析得出,从而以不具备鉴定(假定)条件为由拒绝鉴定;为了避免因书写习惯的改变而可能造成的鉴定失误,笔迹鉴定专家也会要求送检人提供相同时期的比对样本,没有同时样本的,笔迹鉴定专家也会拒绝鉴定。这说明虽然实际工作中会出现违反假定的情形,但这种情形是可以被笔迹鉴定专家所认识,并对不具备假定条件的情形不予鉴定,所以,这些情形的存在并不影响书写习惯假定的设定和笔迹鉴定的科学性。但是,“字谁写的”问题鉴定原理中所追加的“不同人不会写出相同字”的假定就不同了,笔迹鉴定专家在实际工作中是无法利用检验技术来普遍排除书写人无长期临摹的情形,因而这一假定不具有普遍性的前提,所以不能成立。

三、“字是谁写的”问题的判定归属

根据前述笔迹鉴定技术及证据学原理,笔迹鉴定专家可以解决案件所涉及的“笔迹是否符合同一人的书写习惯”问题,但不能回答“字是谁写的”或“是否是同一人所写”的问题。司法实际工作中,诉讼机关大都不是将“笔迹是否符合同一人的书写习惯”这一专门性问题交由笔迹鉴定专家来解决,而是要求笔迹鉴定专家解决“字是谁写的”或“是否是同一人书写的”问题。实践中,从笔迹鉴定权威,到一般笔迹鉴定专家对“字是谁写的”或“是否是同一人书写”的鉴定要求来着一概不拒,统统给予解决。为什么?这里有两个原因:
一则,从科研情况看,笔迹鉴定问题实务理论方面的研究成果很多,但基本理论的研究成果却不多见。可见,笔迹专业的学者们对基本理论的研究投入不多,因而对实践中常见的一些作法的科学性和合法性缺乏研究,很容易承认实践中的一些尚未进行理论推敲的做法。
二则,受传统诉讼观念和做法的影响,把“字是谁写的”这一本应由案件承办人(侦查、检察、审判人员,下同)研究的法律事实问题作为专门性问题看待,似乎不解决“字是谁写的”问题,案件承办人员就无法断案。
从证明书写事实的证据来源看,笔迹鉴定专家可以提供认定书写习惯同一(或不同一)的笔迹鉴定结论,其他证明书写事实的证据(非结论性证据)则应当由证人、书证资料和视听资料的保管人提供,只有当笔迹鉴定结论及非结论性证据均被提供后,才能证实“字是谁书写的”这一书写事实;从证据获取途径看,笔迹鉴定结论与其他证据一样都是必须由案件承办人员获取,且均由案件承办人员对各类证据进行审查判断后,才可以根据这些证据确认书写事实。因此,书写事实的认定需要一系列诉讼权力的行使才能得出结论,而笔迹鉴定专家作为诉讼参与人依法只能享有相应的诉讼权利,只有案件承办人员才能依法行使诉讼权力。所以,无论是从证据的形成还是法定诉讼程序看,“字谁写的”问题都应当由案件承办人员确认,笔迹鉴定专家无权确认。换句话说,从诉讼权力角度讲,书写事实的判定是行使诉讼权力的范畴,笔迹鉴定专家作为诉讼参与人是不能行使这一权力的。
司法实践中,由于笔迹鉴定专家的越俎代庖,案件承办人员在涉及到“字是谁写的”问题时常常出现一些诉讼错误。例如:侦查人员会因笔迹鉴定专家已经解决了“字是谁写的”问题而不再注意收集被怀疑人有无书写时间、书写工具和书写能力方面的证据;而法官也会不刻意要求检察官或当事人提供这类证据,甚至即使当事人提供了这类证据也不予理睬(如开篇提到的案例)。司法实践中这种情形还是普遍存在的。过分依赖此类鉴定结论来判断案件,是部分涉及书写事实案件产生错案的重要原因。
综上所述,笔迹鉴定专家在诉讼中回答“字是谁写的”问题,既缺乏科学依据也不符合诉讼法律关系,应当在理论上和实践中予以纠正。笔迹鉴定专家可以回答“笔迹是否符合同一人的书写习惯”问题,至于“字是谁写的”问题当由案件承办人根据笔迹鉴定结论并结合其他证据综合判定。


作者单位:山东省济南市人民检察院(250002)


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关于印发《新疆维吾尔自治区突发鼠疫事件应急预案》的通知

新疆新疆维吾尔自治区人民政府办公厅


新政办发〔2005〕100号
关于印发《新疆维吾尔自治区突发鼠疫事件应急预案》的通知

伊犁哈萨克自治州,各州、市、县(市)人民政府,各行政公署,自治区人民政府各部门、各直属机构:
  《新疆维吾尔自治区突发鼠疫事件应急预案》已经自治区人民政府同意,现印发给你们,请遵照执行。
   二○○五年五月三十一日
  

新疆维吾尔自治区突发鼠疫事件应急预案
  1.总则
1.1目的为预防和及早发现、及时处理、有效控制人类鼠疫疫情,防止疫情扩大蔓延,最大限度地减少突发鼠疫事件对公众健康造成的危害,保障公众健康与生命安全,维护正常的社会秩序,依据《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》、《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》,并参照《国家突发公共卫生事件应急预案》,结合新疆实际,制定本预案。
  1.2工作原则
  各地按照“预防为主、常备不懈,统一领导、分级负责,依法规范、措施果断,依靠科学、加强合作”的工作原则,负责辖区内突发鼠疫事件(以下简称突发事件)的应急处理。
  1.3适用范围
  本预案适用于在自治区境内发生的,下列一种或一种以上突发事件应急处理工作:
  (1)发生人间鼠疫疫情。
  (2)动物间鼠疫疫情在一定范围内发生流行并有可能波及到人间。
(3)境外或区外发生人间鼠疫疫情有可能传入或者已经传入我区。
  (4)发生不明原因疾病死亡经检查或尸检确诊为鼠疫病例。
  (5)鼠疫菌种丢失、实验室严重污染或泄漏,实验室意外感染等。
1.4突发鼠疫事件的分级
  本预案根据突发事件的性质(病型)、流行程度、波及范围,参照《国家突发公共卫生事件应急预案》中的划分级别,将突发事件划分为特大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)、一般(Ⅳ级)四级。
  1.4.1特大突发鼠疫事件(Ⅰ级)
  指发生下列一种或一种以上突发事件:
  (1)肺鼠疫传入或发生于自治区首府所在地乌鲁木齐市,疫情有扩散趋势。
  (2)在自治区境内,一个平均潜伏期(6天)内发生10例及以上肺鼠疫;或是肺鼠疫播散到我区以外的省、区,并有进一步扩散趋势;或是肺鼠疫由境外或区外传到我区,并有进一步扩散趋势。
  (3)发生鼠疫菌种丢失、实验室意外感染等突发事件,并有可能流入我区以外的其他省、区或境外。
  1.4.2重大突发鼠疫事件(Ⅱ级)
  指发生下列一种或一种以上突发事件:
  (1)在一个县(市)境内,一个平均潜伏期(6天)内发生3例及以上肺鼠疫;或者疫情波及到2个及以上的县(市)。(2)在一个县(市)境内发生腺鼠疫流行,一个平均潜伏期(6天)内连续发病10例及以上;或在2个及以上的县(市)范围内发生腺鼠疫流行。
  1.4.3较大突发鼠疫事件(Ⅲ级)
  指发生下列一种或一种以上突发事件:
  (1)发生肺鼠疫病例,一个平均潜伏期(6天)内病例未超过3例,流行范围在一个县(市)以内。
  (2)在一个县(市)境内腺鼠疫发生流行,一个平均潜伏期(6天)内连续发病5—10例。
  1.4.4一般突发鼠疫事件(Ⅳ级)
  指发生下列一种或一种以上突发事件:
  (1)腺鼠疫在一个县(市)境内发生,一个平均潜伏期(6天)内病例数未超过5例。
  (2)在鼠疫自然疫源地内,发现发热不明原因死亡病人,经检查或尸检确诊为鼠疫病例者,且无续发患者。
  2.应急反应组织机构及职责
  2.1应急指挥机构
  2.1.1自治区突发事件应急处理指挥部(以下简称应急指挥部)的组成和职责
  自治区主要领导或分管领导担任应急指挥部总指挥。在发生特大突发鼠疫事件时,自治区应急指挥部在全国突发事件应急指挥部的统一指挥和领导下,按属地管理原则,负责本行政区域内突发事件应急工作的协调和指挥,做出处理本行政区域内的突发事件的决策;在发生重大突发鼠疫事件时,自治区应急指挥部负责本行政区域内应急工作的统一领导和指挥,做出应急处理的决策,确定要采取的措施。
  指挥部成员单位根据突发事件的性质和应急处理的需要组成。主要组成部门和单位有卫生厅、公安厅、交通厅、财政厅、发展和改革委员会、劳动和社会保障厅、教育厅、民政厅、林业局、旅游局、广播电影电视局、民委、食品药品监督局、工商行政管理局及武警新疆总队、民航新疆管理局、乌鲁木齐铁路局和新疆生产建设兵团等。
  自治区卫生厅负责组织制订自治区突发事件防治技术方案;统一组织实施应急医疗救治工作和各项预防控制措施,并进行检查、督导;根据预防控制工作需要,依法提出隔离、封锁有关地区,限制或停止集市或其他人群聚集活动,实行停工、停业、停课等建议;依据卫生部和自治区人民政府授权,向公众发布突发事件的相关信息。
  指挥部其他各成员单位依照《中华人民共和国传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》的有关规定,依照各自分工和职责开展工作。
  2.1.2地(州、市)和县(市)应急指挥部的组成和职责
  各地(州、市)和县(市)突发事件应急指挥部由相应的同级人民政府有关部门组成,政府主要领导或分管领导担任总指挥。按属地管理的原则,各级突发事件应急指挥部,统一负责本行政区域内突发事件应急工作的协调和指挥,处理本行政区域内的突发事件。
  2.2日常管理机构
  自治区卫生厅是自治区突发事件应急工作的日常管理机构。其主要职能是:依法组织协调有关突发事件的应急处理工作;组织制订有关突发事件应急处理的措施;制定突发事件应急预案,组织预案演练;组建与完善突发事件的监测、预警、报告和医疗救治应急系统;组织对突发事件应急处理、知识和技术的培训,指导各地实施突发事件应急预案,帮助和指导各地做好突发事件的应急处理工作。
  各地(州、市)、县(市)卫生行政部门负责本地区与应对突发事件有关的日常管理工作。
  2.3专家咨询组织
  自治区卫生厅负责组建突发事件专家咨询委员会或专家咨询组。专家咨询委员会或专家咨询组的工作职责如下:
  (1)对自治区突发事件相应的级别以及采取的重要措施提出建议;
(2)对突发事件应急处理提出咨询建议;
  (3)参与制订、修订突发事件应急预案和技术方案;
  (4)对突发事件应急处理进行技术指导;
  (5)对突发事件应急反应的终止、后期评估提出咨询建议;
  (6)承担突发事件应急指挥机构和日常管理机构交办的其他工作。
地(州、市)和县(市)卫生行政部门可根据本地区突发事件应急工作的实际需要和技术力量,组建突发事件应急处理专家咨询组,并开展相应工作。
  2.4应急处理专业技术机构的职责
  各级各类应急处理专业技术机构依据本单位的职责开展日常工作,发生突发事件时,服从同级突发事件应急指挥部的统一领导和指挥,履行各自的职责。
  2.4.1医疗机构
  各级各类医疗机构及执行职务的医务人员负责疑似病人或病人初步诊断、病例报告和救治;采取就地隔离等有效控制措施,防止疫情扩散;及时采集检测标本;收集临床流行病学资料并配合疾病预防控制机构开展流行病学调查。
  2.4.2疾病预防控制机构
  各级疾病预防控制机构负责突发事件的报告;现场流行病学调查;疫区处理,包括对有关人员采取隔离观察、检诊检疫、标本采集,根据现场情况对疫区或隔离区进行消毒、灭鼠、灭蚤等;现场快速检测和病原的实验室核实检测;人群健康教育;根据有关技术规范采取必要的控制措施。
  自治区疾病预防控制中心负责自治区突发事件的现场流行病学调查处理、临床报告疑似病例的实验室诊断核实,以及疫情判定等工作。
2.4.3出入境检验检疫机构在发生突发事件时,负责对口岸出入境人员的健康申报、医学巡查、疫情报告、病人控制、消毒处理、流行病学调查和宣传教育等。
  2.4.4卫生监督机构
  负责对突发事件发生地的医疗卫生机构的疫情报告、医疗救治、疫区处理、预防控制等依法进行监督和检查。
  3.监测、预警与报告
  3.1监测
  3.1.1县、乡、村“鼠疫三级监测网”
  自治区鼠疫自然疫源地区各级人民政府均应按照《新疆维吾尔自治区鼠疫三级监测网实施方案》的规定建立县、乡、村“鼠疫三级监测网”,监测网络的各级责任单位和责任人均有责任和义务发现、报告突发鼠疫事件或疑似鼠疫事件。
  3.1.2人间和动物间鼠疫疫情监测
  自治区及鼠疫自然疫源地区各级疾病预防控制机构(地方病所)按照《新疆维吾尔自治区鼠疫监测方案》和《全国鼠疫监测工作方案》的要求开展人间和动物间鼠疫监测工作,综合评估监测数据,分析流行态势,对早期发现的潜在隐患和可能发生的突发事件,按本预案规定的报告程序和时限及时报告。
  自治区各级各类医疗机构均负责建立和执行“首诊负责制”,严格门诊工作日志制度以及突发事件疫情报告制度,及时发现“不明原因高热病人”或“疑似鼠疫病人”,负责突发事件疫情监测信息报告。
  3.1.3出入境检疫和监测
  周边国家发生人类鼠疫流行时,出入境检验检疫机构应加强对入境人员和货物以及边境地区动物昆虫的卫生检疫和监测。
  3.2预警
  各级卫生行政部门根据医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构提供的监测信息,按照突发事件发生、发展的规律和特点,及时分析其对公众身心健康的危害程度、可能的发展趋势,按照本预案突发事件分级标准及时做出相应级别的预警。同时,根据事件的发展趋势和影响范围及时提高或降低预警和反应级别。在下述特定情况下可以提高预警和反应的级别。
  (1)在旅游景区或非鼠疫自然疫源地区发生动物间鼠疫流行,但未发生人间鼠疫疫情,可由当地人民政府发出预警(Ⅳ级);
  (2)在非鼠疫自然疫源地区发生突发事件,可相应提高预警和反应的级别;
  (3)在区域性或全国性重要活动期间发生突发事件,可相应提高预警和反应的级别;
  (4)在学校、大型集市等人口聚集公共场所发生突发事件,可相应提高预警和反应的级别。
  3.3报告
  任何单位和个人都有权向当地人民政府(行署)及其有关部门报告突发事件及其隐患,有权向上级人民政府(行署)或有关部门举报不履行或者不按照规定履行突发事件应急处理职责的部门、单位及个人。
  3.3.1责任报告单位和责任报告人
  (1)县(市、区)级及其以上卫生行政部门指定的鼠疫监测机构;
  (2)各级各类医疗卫生机构;
  (3)各级卫生行政部门;
  (4)县(市、区)级及其以上地方人民政府;
  (5)有关单位,主要包括事件发生单位、与群众健康和卫生保健工作有密切关系的机构,如检验检疫机构、环境保护监测机构和食品药品监督检验机构等;
  (6)执行职务的各级各类医疗卫生机构的医务人员,包括乡村医生、个体开业医生为责任报告人。
  3.3.2报告内容
  (1)10天之内到过境内外或区内外鼠疫自然疫源地的不明原因高热病人或不明原因的急死病人,以及鼠疫自然疫源地内不明原因急死野生动物;
  (2)疑似或确诊鼠疫病人;
  (3)鼠疫菌泄漏和丢失等突发事件。
  3.3.3报告程序和时限
  发现上述事件,各级责任报告单位和责任报告人应以最快的方式和速度向当地鼠疫监测点或疾病控制机构或医疗机构或卫生行政主管部门报告。
  各鼠疫监测单位、各级疾病预防控制机构、医疗机构发现或接到突发鼠疫或疑似鼠疫疫情报告,应在2小时内,报告或通报疫情发生所在地县(市)卫生行政主管部门。各鼠疫监测单位发现或接到突发鼠疫或疑似鼠疫疫情报告后,应立即开展现场调查、初步核实疫情,及时采取措施,防止疫情扩大。
  接到突发事件信息报告的卫生行政主管部门在向同级人民政府报告疫情的同时,还应向上级卫生行政部门报告疫情,并立即组织进行现场调查确认,及时采取措施防止疫情扩大,随时报告事态进展情况。
  各级地方人民政府应在接到报告后2小时内向上一级人民政府报告。
  对可能造成重大社会影响的突发事件,各级卫生行政部门可直接上报国务院卫生行政部门;自治区人民政府在接到报告1小时内,向国务院卫生行政部门报告。
  任何单位和个人都不得以任何理由,隐瞒不报或阻止、延误突发鼠疫疫情或疑似突发鼠疫疫情报告。
  3.3.4疫情的网络直报
  有条件的医疗机构(含乡镇卫生院)可直接通过传染病网络报告系统报告突发事件;不具备条件的医疗机构应以最快的方式向当地县级疾病预防控制机构报告疫情,由疾病预防控制机构通过网络上报疫情。
  3.3.5疑似突发鼠疫疫情的调查核实
  县(市)级疾病预防控制机构在接到疑似突发事件报告后,对疫情进行核实,并立即报告同级卫生行政部门和上级疾病预防控制机构。
  地(州)级疾病预防控制机构在接到突发事件报告后,对疫情进行审核,并报告同级卫生行政部门和自治区疾病预防控制中心。
  自治区疾病预防控制中心是疑似突发鼠疫疫情的最终审核确认单位。在接到疑似突发鼠疫疫情报告后,应对疑似疫情立即进行分析审核,并将有关情况报告自治区卫生厅,由自治区卫生厅派出专家赴现场对疫情进行核实调查。
  4.应急反应与应急处理
  4.1分级响应原则
  发生突发事件时,事发地县(市)级、地(州)级人民政府及其有关部门按照分级响应的原则,做出相应级别的应急反应。同时,要遵循突发事件发生发展的客观规律,结合实际情况和预防控制的需要,及时调整预警和反应的级别,以有效控制事件,减少危害和影响。
  应急处理过程必须采取边调查、边取材、边处理、边抢救、边核实的方式,以有效措施控制事态的发展。
  未发生突发事件的地方各级卫生行政部门接到突发事件的情况通报后,要及时安排同级疾病预防控制机构和医疗机构,组织做好应急处理所需的人员和物资准备,采取必要的预防控制措施,防止突发事件在本行政区域内发生,并服从上一级卫生行政部门的统一指挥和调度,支援突发事件发生地区的应急处理工作。
  4.2应急反应措施
  4.2.1突发鼠疫事件的初步核实和处置
  各级医疗机构和疾病预防控制机构在接诊或发现突发鼠疫或疑似鼠疫病例时,按照《中华人民共和国传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》的规定,立即对病人就地进行隔离观察,采取必要措施防止疫情扩散,并向当地鼠疫监测机构或疾病控制机构报告。
  鼠疫监测机构或疾病控制机构接到报告后,要在2小时内派专人赴现场核查疫情,同时报告同级卫生行政主管部门和所在地县(市)级卫生行政部门。确诊或不能排除突发鼠疫事件时,县(市)级卫生行政主管部门立即报告同级人民政府和上级卫生行政主管部门,并直接报告自治区卫生厅和自治区疾病预防控制中心。同时,对疑似病例就地隔离、取材和救治,进行流行病学调查,对密切接触者进行医学隔离观察,乡镇人民政府或街道办事处、村(居)委会协助卫生部门做好对群众的健康教育工作,防止疫情扩散。
  自治区疾病预防控制中心接到报告后,根据自治区卫生厅的指示或安排,确定是否派出专家赴现场对疫情进行核实调查或支援事发地进行疫情处理。
  4.2.2突发鼠疫事件的分级反应疑似鼠疫事件一经确定,根据突发事件性质、危害程度、涉及范围分别启动相应级别的突发事件应急预案。
  发生一般突发鼠疫事件时,启动县(市)级突发事件应急预案,成立县(市)级突发事件应急指挥部,统一领导和指挥本行政区域内的突发事件的应急处理工作,地(州)和自治区派出专家组协助应急处理工作。
  发生较大突发鼠疫事件时,启动地(州)级突发事件应急预案,成立地(州)级突发事件应急指挥部,统一领导和指挥本行政区域内的突发事件的应急处理工作。突发事件涉及县(市)级的,启动县(市)级突发事件应急预案,成立县(市)级突发事件应急指挥部,在上级突发事件应急指挥部的统一领导和指挥下,按属地管理原则,负责本行政区域内突发事件的应急处理工作。自治区派出专家组协助现场应急处理工作。
  发生重大突发鼠疫事件时,启动自治区级突发事件应急预案,成立自治区突发事件应急指挥部,统一领导和指挥本行政区域内的突发事件的应急处理工作。突发事件涉及地(州、市)、县(市)的,根据工作需要分别成立或联合成立地(州、市)和县(市)级突发事件应急指挥部,按照自治区突发事件应急指挥部的统一领导和指挥,按属地管理原则,负责本行政区域内突发事件的应急处理工作。
  发生特大突发事件时,自治区及疫情所涉及地(州、市)、县(市)成立相应的突发事件应急指挥部,在国家突发事件应急指挥部的统一领导和指挥下,按属地管理原则,统一指挥和协调本行政区域内的突发事件的应急处理工作。
  4.2.3各级人民政府应急反应
  各级人民政府根据本预案的规定,成立突发事件应急指挥部,指挥部各成员单位根据本预案的规定,认真履行各自的职责和任务。
  (1)组织协调有关部门参与突发事件的应急处理。
  (2)根据突发事件处理的需要,调集本行政区域内各类人员、物资、交通工具和相关设施、设备参加应急处理工作。
  (3)县(市)级以上地方人民政府报经上一级地方人民政府批准,可将鼠疫病人或鼠疫急死病人所在地,以及疫情波及和可能引起疫情扩散的地区划定为疫区;或经自治区人民政府批准,对疫区实施封锁;宣布大、中城市为疫区,以及因需要封锁疫区而导致中断干线交通或封锁国境的,由自治区人民政府报请国务院批准后实施。
  (4)县(市)级以上地方人民政府报经上一级人民政府批准,可以在本行政区域内采取限制或者停止集市、集会、或其他人群聚集活动;停工、停业、停课;临时征用房屋、交通工具及相关设施、设备等。
  (5)组织公安、铁路、交通、民航、检疫等部门在交通站点和出入境口岸设置临时交通检疫站,对出入境、进出疫区和运行中的交通工具及其乘运人员、物资、宿主动物进行检疫检查,对病人、疑似病人及其密切接触者实施就地隔离、留验或向当地卫生行政部门指定的医疗救治机构移交。
  (6)组织有关部门保障商品供应,平抑物价,防止哄抢;严厉打击造谣传谣、哄抬物价、囤积居奇、制假售假等违法犯罪和扰乱社会治安的行为。
  (7)各新闻媒体要根据各级突发事件应急指挥部的统一要求进行报道,正确引导舆论,注重社会效果,防止产生负面影响。
  4.2.4各级卫生行政部门应急反应
  发生突发事件时,各级卫生行政部门应采取以下应急措施:
  (1)组织医疗机构、疾病预防控制机构和卫生监督机构开展突发事件的调查和处理。
  (2)组织突发事件专家咨询委员会或咨询小组对突发事件进行评估,提出启动突发事件应急响应级别的建议。
  (3)实施应急控制措施。
  (4)对参与应急处理的工作人员、易感人群和其他易受损害的人员采取必要的卫生防护措施,包括预防性投药、群体防护等。
  (5)对本行政区域内的应急处理工作进行督导检查和指导。
  (6)经卫生部授权,自治区卫生厅负责向社会发布突发事件的信息或公告。
  (7)开展人群健康教育,提高公众健康意识和自我防护能力,消除公众心理障碍,开展心理应急和危机干预工作。
  (8)组织专家对突发事件的处理工作进行综合评估,包括事件概况、现场调查处理概况、病人救治情况、所采取的措施和效果等。
  4.2.5各级医疗机构应急反应
  各级各类医疗机构在同级突发事件应急指挥部的统一领导和指挥下,成立突发事件医疗救治组,按照《中华人民共和国国家标准鼠疫诊断标准(GB15991-1995)》(卫生厅下发)和《中华人民共和国国家标准人间鼠疫疫区处理标准及原则(GB15978-1995)》(卫生厅下发)规定的鼠疫诊断、治疗原则开展病人的医疗救治,疑似病人的及时排除和确诊,配合疾病控制机构开展标本采集、病人流行病学调查、检验和检诊检疫,做好医院内现场控制、消毒隔离、个人防护、医疗垃圾和污水处理,防止院内交叉感染和污染。
  4.2.6各级疾病预防控制机构应急反应
  各级疾病预防控制机构在同级突发事件应急指挥部的统一领导和指挥下,成立突发事件专业技术组,根据工作需要成立疫情报告、检诊检疫、流行病学调查、检验、疫区消毒处理和健康宣传小组,并按照《中华人民共和国国家标准人间鼠疫疫区处理标准及原则(GB15978-1995)》的要求开展以下工作:
  (1)负责向同级卫生行政部门提出突发事件应急处理的建议。
  (2)负责突发事件的信息收集、报告和分析。
  (3)配合医疗救治组开展病人的抢救治疗。
  (4)对疫区划定、封锁、隔离和处理等提出建议。
  (5)制订流行病学调查计划和方案,开展现场流行病学调查,对确诊病人、疑似病人和密切接触者进行追踪调查,查明传播链,并向有关部门通报疫情。
  (6)对疑似病例和病人进行检诊检疫和标本采集,开展实验室检验检测。
  (7)根据现场情况对疫区开展消毒处理和灭鼠、灭蚤等工作。
  4.3应急反应终止
  突发事件应急反应终止需符合《中华人民共和国国家标准人间鼠疫疫区处理标准及原则(GB15978-1995)》的规定。
  特大突发鼠疫事件由国务院卫生行政部门组织有关专家进行分析论证,提出终止应急反应的建议,报国务院或全国突发事件应急指挥部批准后实施。
  重大突发鼠疫事件由自治区卫生厅组织有关专家进行分析论证,提出终止应急反应的建议,报自治区人民政府或自治区突发事件应急指挥部批准后实施,并向卫生部报告。
  较大突发鼠疫事件由地(州、市)卫生行政部门组织有关专家进行分析论证,提出终止应急反应建议,报地(州、市)人民政府(行署)或地(州)级突发事件应急指挥部批准后实施,并向自治区卫生厅报告。
  一般突发事件由县(市)级卫生行政部门组织有关专家进行分析论证,提出终止应急反应的建议,报请县(市)级人民政府或县(市)级突发事件应急指挥部批准后实施,并向上一级卫生行政部门报告。
  上一级卫生行政部门要根据下级卫生行政部门的请求,及时组织专家对突发事件应急反应的终止的分析论证提供技术指导和支持。
  隔离措施、紧急措施和疫区封锁的解除,由原定决定机关宣布。
  5.善后处理
  5.1后期评估
  突发事件结束后,卫生行政部门应在同级人民政府的领导下,组织有关人员对突发事件的处理情况进行评估。评估内容主要包括事件概况、现场调查处理概况、病人救治情况、所采取的措施的效果评价、应急处理过程中存在的问题和取得的经验及改进的建议。评估报告上报同级人民政府和上一级卫生行政部门。
  5.2责任
  在突发事件的预防、报告、调查、控制和处理过程中,有玩忽职守、失职、渎职等行为的,依据《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》及有关法律法规和行政规章追究当事人的责任。
  6.应急处置的保障
  6.1技术保障
  6.1.1 自治区鼠疫自然疫源地区各级人民政府(行署)根据《新疆维吾尔自治区鼠疫监测方案》和《新疆维吾尔自治区鼠疫三级监测网实施方案》的规定,建立健全县、乡、村“鼠疫三级监测网”,并依照《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》的规定,及时发现和报告突发事件。
  6.1.2 自治区鼠疫自然疫源地区各级卫生行政部门组织、协调对乡村和县级医务人员进行防治和应急处理的培训,保障突发事件的正确发现、报告、诊断、治疗和处置,防止疫情的扩散。
  6.1.3 各级卫生行政部门应完善包括疾病控制和临床救治在内的突发事件应急组织体系建设,保障发生突发事件时,各级应急救援机构和措施能够及时有效运行。
  6.2物资保障
  自治区卫生厅制定各级突发事件应急药品、物资、设备和技术储备计划,各级卫生行政部门负责组织和落实药品、物资、设备和技术的储备。各级疾病预防控制机构和医疗救治机构负责组织、实施药品、物资、设备和技术的管理、储备、补充和更新。
  6.3信息通讯和交通保障
  自治区各级医疗卫生机构要建立医疗信息网络系统,信息通讯部门要保障信息通讯的畅通,实现卫生行政部门、医疗救治机构与疾病预防控制机构之间的信息共享。并根据工作需要配备必要的通讯和交通工具。
  6.4经费保障
  各地按规定落实对突发事件应急处理专业技术机构的财政补助政策和突发事件应急处理经费,建立突发事件应急处理储备金,并按照有关规定及时、足额到位。
  6.5法律保障各地、各有关单位要严格执行《中华人民共和国传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规和规定,根据本预案的要求,严格履行职责,实行责任制。对履行职责不利,造成工作损失的,要追究有关当事人的责任。
  7.附则
  本预案应根据形势变化和实施中发现的问题及时进行更新、修订和补充。
  各地根据国家有关法律、法规的规定,参照本预案并结合本地区实际情况,组织制订本地区突发事件应急预案。

关于卫生监督体系建设的实施意见

卫生部


关于卫生监督体系建设的实施意见

卫监督发[2006]223号

各省、自治区、直辖市卫生厅局,新疆生产建设兵团卫生局:

为贯彻落实《关于卫生监督体系建设的若干规定》,进一步深化卫生监督体制改革,加强卫生监督体系建设,我部组织制定了《关于卫生监督体系建设的实施意见》。现印发给你们,请各地根据本实施意见,商同级有关部门,研究制定本地区的具体实施意见,切实加强卫生监督工作。

附件:
关于卫生监督体系建设的实施意见

卫生监督体系是公共卫生体系的重要组成部分。为贯彻落实卫生部《关于卫生监督体系建设的若干规定》,进一步深化卫生监督体制改革,加强卫生监督体系建设,提高卫生行政执法监督能力和水平,提出以下实施意见。
一、指导思想和工作思路
(一)卫生监督体系建设的指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,坚持以人为本,落实科学发展观,完善监督机制,健全监督职能,实行综合执法,全面推进依法行政,加强卫生监督队伍建设,依法监督公共卫生秩序和医疗服务活动,维护人民群众健康权益,促进和谐社会建设。
(二)卫生监督体系建设的工作思路。加强卫生法律法规和卫生标准建设,建立与经济社会发展相适应的卫生法制和标准体系。加强卫生监督监测信息网络建设,重视群众关注热点和投诉举报,明确监督工作重点。总结经验,开拓创新,建立卫生执法监管长效机制。加强卫生监督队伍管理,改善卫生执法工作条件,提高监督能力和水平。
二、规范卫生监督机构设置
(三)机构设置及名称。
1.卫生监督机构是行政执法机构,机构级别应不低于同级疾病预防控制机构。
2.各级卫生监督机构的名称统一为XX省(自治区、直辖市)、XX市(地、州、盟)卫生厅(局)卫生监督局、XX县(区、旗)卫生局卫生监督所。
3.县级卫生监督机构原则上应按照划片设置、垂直管理的原则,在乡(镇、街道)设置卫生监督派出机构。条件不具备的地方可在乡镇聘任卫生监督人员。
(四)内设机构。
卫生监督机构根据承担的职责应设置综合管理、卫生许可、监督检查、队伍管理与执法稽查等内设机构。省和副省级城市的卫生监督机构根据工作需要,可设立相应的专业科室。
各级卫生监督机构的名称、级别和设置须按编制管理权限和程序报批。
三、规范卫生监督机构人员编制
(五)各级卫生监督机构应按照“精简、统一、效能”的原则,综合考虑辖区人口、工作量、服务范围和经济水平等因素测算所需行政执法编制,按程序报编制主管部门审批。
四、加强卫生监督人员管理
(六)根据《关于卫生监督体系建设的若干规定》和《2005-2010年全国卫生监督员教育培训规划》要求,各级卫生监督机构要建立健全各项管理制度,严格卫生监督队伍管理。严格人员准入,参照国家公务员考试录用管理规定进行考试考核,合格者方可录用并颁发卫生监督证。定期对在岗人员进行培训和考核,提高卫生监督人员的综合素质和执法能力。
(七)根据《卫生行政执法责任制若干规定》和《卫生监督稽查工作规范》要求,各级卫生监督机构要建立和完善相关制度,加强卫生监督稽查工作,规范执法行为。对做出显著成绩的卫生监督人员给予表彰或奖励。
五、落实卫生监督经费
(八)按照财政部、国家计委、卫生部《关于卫生事业补助政策的意见》(财社[2000]17号)的有关规定,各级卫生部门应商同级财政部门,将卫生监督机构所需经费全额纳入同级财政预算安排。其中:
卫生监督机构人员经费和日常公用经费按国家有关制度和规定执行,其中日常公用经费应参照同类行政监督执法部门的定额标准核定。
卫生监督执法业务开展所需卫生监督抽检、专项整治、查办案件、突发公共卫生事件应急处置、重大活动卫生监督、投诉举报奖励、卫生法制宣传和监督员培训、制装等专项经费,应商同级财政部门根据实际需要和财力可能统筹安排。
卫生监督机构房屋基本建设、信息化建设和执法装备购置、更新等,应当纳入当地经济社会发展规划和公共卫生建设规划,参照卫生部制定的标准,统筹规划实施。
(九)中央财政对中西部和东部经济欠发达地区卫生监督机构的房屋基本建设、信息化建设、执法装备购置更新、人员培训和执法专项业务经费给予适当补助。
六、加强卫生监督技术支持能力建设
(十)各级卫生行政部门应按照《关于卫生监督体系建设的若干规定》和《卫生监督机构建设指导意见》的要求,加强卫生监督机构的技术手段和能力建设,配备快速检测设备,开展快速检测技术培训,规范设备使用,提高执法技术水平。
(十一)各级卫生行政部门应按照统筹规划、综合设置的原则,利用现有资源,健全卫生监督技术支持体系,加强对卫生监督技术支持机构的管理。
(十二)卫生监督技术支持机构要严格规范技术人员行为,提高技术水平,做好健康危害因素监测、风险分析与评价、检验出证、技术咨询、技术仲裁和标准起草修订等工作。
七、加强农村卫生监督网络建设
(十三)各级卫生行政部门要根据中共中央国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》的要求,加强农村卫生监督,健全农村卫生监督网络,提高农村卫生监督水平,维护农民群众健康权益。
(十四)充实农村卫生监督力量,保障农村卫生监督工作经费,争取在“十一五”期间,建立覆盖农村的卫生监督体系。县级卫生监督机构要统筹管理农村卫生监督工作,乡(镇、街道)派出机构的编制和经费纳入县级卫生监督机构统一管理,乡镇聘任卫生监督人员的考核管理由县级卫生监督机构统一负责。
八、保障措施
(十五)各级卫生行政部门要积极协调有关部门,将卫生监督体系建设纳入本地区经济社会发展规划,整合资源,加大投入,充实力量,建立规范合理的卫生监督运行机制和保障机制。
(十六)各级卫生行政部门要加强对卫生监督体系建设的领导,理顺卫生监督管理体制,明确职能,落实责任,减少层次,整合现有卫生监督机构,提高执法工作效率。
(十七)各省、自治区、直辖市卫生行政部门根据本实施意见,商同级有关部门,研究制定本地区的具体实施意见,切实加强卫生监督工作。

二00六年六月十五日