执行--法律获得生命必不可少的形式和途径
王丹
　 近来，我们在民事强制执行理论研究方面虽然取得了一定的成绩，但执行实务中还有很多问题需要理论上的论证和支持，许多重大课题还缺少深入的研究和论证。 从大的方面来说，民事强制执行理论研究应该兼顾不同层面：首先要从外部入手，研究强制执行法与宪法、民事实体法、民事诉讼法、破产法等部门法的关系；其次要从强制执行法本身入手，研究强制执行法基本理论的体系结构，并对强制执行的基本制度进行深入系统的研讨；再次，要从执行改革和执行实践入手，对执行改革进行理论分析和论证，对执行实践经验进行理论整理和归纳。
　 （一）民事强制执行法与民事实体法的关系
　　社会上包括法院内部有不少人对执行工作不了解，认为搞执行不需要懂实体法。实际上，许多执行案件实体问题与程序问题交错重叠，牵连难分，十分复杂。因此，从事执行工作的人既要懂程序法，又要懂实体法，更要善于将实体法和程序法融会贯通，否则，就不可能正确地处理案件。从理论研究的角度来看这个问题，可以说，强制执行领域是一个程序问题与实体问题交叉融合的领域。正因为如此，对强制执行法不能单纯从程序法的角度来研究，而应该同时从民事实体法的角度来研究。在民事强制执行法与民事实体法关系的问题上，首先应该认识到，民事实体法对民事强制执行法具有基准意义，强制执行制度应该与民事实体法的有关规定相协调。民事实体法规定了民事主体享有的民事权利，这些民事权利经过一定的法律程序确认后，最终通过民事强制执行程序来实现。因此，从一定意义上，可以把民事强制执行法看作强制性地实现民事权利的法律制度。 作为实现民事权利的法律制度，民事强制执行法的基本结构就应该以民事实体法为基准，根据具体执行对象和形态的不同，采取罗列的方式进行结构设计。我们知道，很多国家的强制执行法包括最高法院目前起草的《民事强制执行法（草案）》，在结构设计上主要以民事实体法上的请求权为线索，执行程序和各种执行措施均围绕不同的实体请求权展开，在金钱债权的执行中又根据执行对象的不同规定了不同的执行方法，其基本考虑就是使民事强制执行法与民事实体法有机协调，遥相呼应，相辅相成。除结构体系外，民事强制执行法在具体制度的设计上也要积极回应民事实体法的要求，避免因执行行为的实施破坏民事实体法所调整的正常的市场流通秩序。比如，对不动产的查封之所以要办理查封登记，目的就是要与民事实体法的公示制度相协调。又如，因实施执行行为所引起的各种权利的得失变更，总是与民事实体法上的效力相伴相随，执行中的程序问题和实体问题往往交叉缠绕在一起，离开实体法，执行程序的运作将会寸步难行。
　 民事实体法对于民事强制执行法具有基准意义，但这并不意味着民事强制执行法仅仅是民事实体法的从法或者辅助法。民事实体法侧重于从静态的角度来衡量当事人之间的利益关系，而民事强制执行法则是从动态的角度衡量更为复杂多样的利益关系。强制执行制度的设计和运作除了要考虑最大限度地实现债权人的债权外，还要考虑债务人的保护、执行的效率、执行成本等多种复杂因素。因此，民事强制执行法有其自身的特点和规律，强制执行程序有其自身独立的价值。强调这一点非常重要。第一，它有助于我们理解和把握某些强制执行制度。例如，在很多国家的强制执行制度中，执行程序中的查封或者扣押可以产生一种类似于担保权的优先受偿权，这实际上意味着通过执行程序创设了一种实体权利。又如，许多国家对于执行中拍卖制度的设计，都充分考虑到了执行程序自身的特点和规律，而没有完全套用民法上的拍卖制度。最高法院起草的《关于执行中评估、拍卖、变卖若干问题的规定（征求意见稿）》中，有许多条款的规定与拍卖法不一样，这也是基于执行中拍卖的特点和规律所作的特殊设计。第二，它有助于改变“重实体、轻程序”的传统观念，使我们充分认识到执行程序的独立价值。长期以来，主流的观点把执行程序仅仅视为实现实体权利的手段，忽视甚至完全抹煞执行程序具有不依赖于实体的独立价值，因此背负了社会过多的指责。 近年来，我们逐渐认识到了执行程序自身的独立价值，许多法院积极倡导“程序正义”、“执行穷尽”等新的执行理念。应该说，这些新理念的提出是一个很大的进步，但过去我们提出这些理念更多的是基于对执行实践的反思，今后，我们有必要进一步从民事强制执行法与民事实体法的关系这个角度来研究，以便对执行程序的独立价值等问题有一个更为深刻的认识和把握。
（二）民事强制执行法与民事诉讼法的关系
　 这里所说的民事诉讼指的是狭义上的民事诉讼，主要指审判程序。包括我国在内的许多大陆法系国家，传统上将民事强制执行制度视为民事诉讼制度的组成部分，在立法例上，许多国家都将民事强制执行制度规定在统一的民事诉讼法典中。这种做法是将民事诉讼理解为包括审判程序和执行程序在内的广义上的民事诉讼。但从狭义上看，强制执行与民事诉讼确实是两种不同的制度。首先，强制执行和民事诉讼虽然都是保护民事权利的程序，但民事诉讼侧重于确定民事权利是否存在，可以将其称为确定民事权利的程序；而强制执行则侧重于在事实上实现民事权利，可以将其称为实现民事权利的程序。其次，强制执行和民事诉讼有不同的价值取向、指导原则和程序设计。审判和执行都是人民法院工作的组成部分，都要坚持“公正与效率”工作主题，但是，两者有各自的规律性和侧重面。民事诉讼的实质是对发生争议的法律关系作出裁判，以解决纠纷，因此在价值取向上更侧重于公正，其所设置的一审、二审甚至再审等诸多程序制度，旨在通过严密的程序设计保障对当事人之间的权利义务关系作出正确的判断；而强制执行的实质在于实现法律文书所确认的权利，其在价值取向上更侧重于效率，执行程序中对当事人权利义务主要采取形式审查的原则，二者具有各自完全独特的调整原理和程序制度。此外，那种将民事诉讼程序视为执行程序的前提和基础，把执行程序视为民事诉讼程序的继续和完成的观点，也值得讨论。我们知道，强制执行的依据除法院作出的法律文书外，还包括仲裁裁决、行政决定和某些公证债权文书，对仲裁裁决、行政决定和公证债权文书的执行并不以民事诉讼为前提，更不是民事诉讼程序的继续，对公证债权文书的执行中甚至还会出现先有执行后有诉讼的情况。当然，我们并不否认强制执行与民事诉讼之间存在着密切的联系，但不能只看到二者之间的联系而忽视它们之间的差别。今后我们有必要深入研究二者之间的区别，以便对它们之间的关系有一个更为全面的把握，为单独制定民事强制执行法进行理论上的论证和说明，提供理论上的指导和支持。
（三）民事强制执行法与破产法的关系
　 破产程序是指通过一定的法律程序，强制性地将债务人的全部财产进行变价和分配，以实现全部债权人债权利益的程序。从强制性地实现债权这个意义上来说，破产程序也是一种广义上的强制执行，只不过通常所说的强制执行只考虑一个或多个特定的债权，本质上是一种个别执行，而破产程序则要考虑全部债权，本质上是一种概括执行。在民事强制执行法和破产法的关系问题上，最需要研究的是两种法律制度在实现债权中的功能和定位问题，对这一问题的认识，直接涉及到民事强制执行法中关于执行财产分配原则这一重要问题。
　　关于执行财产如何在多个债权人之间分配的问题，理论和实务界历来存在着优先原则和平等原则的争论，究竟哪种原则更为合理，通过对执行制度和破产制度二者功能定位的认识，可以找到一个合理的解释。强制执行制度和破产制度各有自己的功能，前者注重债权的个别清偿，后者则注重全部债权的公平清偿，在个别清偿中如果发现债务人的财产不足以清偿债务的，则应及时转入破产程序实行公平清偿。两种制度各司其职、相辅相成，在一个完整的法律体系中共同发挥着执行清偿的功能。如果在强制执行制度中实行平等原则，则意味着在执行程序中适用了破产程序的分配原则，显然会造成制度上的重复。因此，从执行和破产这两种法律制度各自的功能定位，以及一个国家法律体系整体协调的角度看，民事强制执行法中无疑应采取优先原则。但是，优先原则的合理性是以其他债权人能够有效地利用破产程序为前提的，如果一个国家的破产制度在实践中很难发挥其应有的功能，债权人很难利用破产程序使自己的债权获得公平清偿的话，在民事强制执行法中采取优先原则就可能会直接影响到其他债权人的利益，从而在实质上造成一种不公平的后果。正是基于这种考虑，我们在民事强制执行法草案中没有采取优先原则，而是采取了一种折衷的做法，实行团体优先原则。


湖南省人民政府办公厅


湘政办发〔２００７〕３号

湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省行政执法评议考核办法》的通知


各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：
　　《湖南省行政执法评议考核办法》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真实施。


湖南省人民政府办公厅
二○○七年二月七日


湖南省行政执法评议考核办法


　　第一章　总　则


　　第一条　为加强和改善行政执法，推进依法行政，加快法治政府建设步伐，根据《国务院全面推进依法行政实施纲要》（国发〔２００４〕１０号）以及推行行政执法责任制的有关规定，制定本办法。
　　第二条　本办法适用于本省行政区域内的行政执法评议考核工作。
　　本办法所称行政执法评议考核，是指县级以上人民政府对所属行政执法部门，行政执法部门对所属的行政执法机构和行政执法人员的行政执法工作，组织进行的考察、评价、奖惩活动。
　　第三条　县级以上人民政府应当加强对行政执法评议考核工作的领导。
　　县级以上人民政府的法制、人事、监察、财政、审计、物价、编制等部门，在本级人民政府的领导下，共同组织实施本地区的行政执法评议考核工作，行政执法评议考核的日常工作由法制机构承担。
　　各级行政执法部门的法制机构，在本部门的领导下，会同有关机构，具体组织实施本部门的行政执法评议考核工作。
　　第四条　行政执法评议考核应当坚持公平、公正、公开原则。
　　行政执法评议考核的内容、标准、过程和结果应当以适当方式在一定范围内公开。
　　行政执法评议考核，应当公正对待并客观评价行政执法部门、行政执法机构和行政执法人员的行政执法活动。
　　第五条　县级以上人民政府应当对所属行政执法部门和下级人民政府的行政执法评议考核工作进行监督和指导。


　　第二章　评议考核主体


　　第六条　县级以上人民政府对所属行政执法部门进行评议考核。
　　行政执法部门对所属行政执法机构和行政执法人员进行评议考核。
　　第七条　实行双重管理的行政执法部门，由其上级行政执法部门和本级人民政府按照管理职责分工进行评议考核。
　　国务院和省以下实行垂直管理的行政执法部门，由其上级行政执法部门进行评议考核。
　　第八条　因双重管理或者垂直管理而由上级行政执法部门进行评议考核的，必须充分听取当地人民政府的评议意见。
　　第九条　禁止对行政执法工作进行重复评议考核。
　　行政执法评议考核应当与目标考核、岗位责任制考核、公务员考核等结合起来。有关考核工作涉及行政执法工作的，应当直接使用行政执法评议考核结果。


　　第三章　评议考核内容


　　第十条　对行政执法部门行政执法评议考核的内容包括内部考核事项和外部评议事项两部分。
　　内部考核事项是指评议考核主体组织的工作小组所进行的考核事项。外部评议事项是指评议考核主体组织的行政管理相对人、社会各界所进行的评议事项。
　　第十一条　行政执法内部考核事项包括行政执法主体、行政执法内容、行政执法程序、行政执法形式、行政执法制度建设、推行行政执法责任制以及行政复议、行政诉讼结果、行政执法组织领导等情况。
　　第十二条　行政执法主体情况主要包括：
　　（一）行政执法主体依法设立；
　　（二）行政执法人员在编在岗，经培训合格，取得行政执法证件。
　　第十三条　行政执法内容情况主要包括：
　　（一）法律、法规、规章适用正确；
　　（二）合理执法，自由裁量权运用适当；
　　（三）诚信执法，不随意改变生效的行政执法决定；
　　（四）事实清楚，证据、材料的收集和采用合法、规范。
　　第十四条　行政执法程序情况主要包括：
　　（一）执行立案、受理程序；
　　（二）告知当事人法定权利；
　　（三）依法举行听证；
　　（四）依法履行回避义务；
　　（五）遵守法定时限；
　　（六）表明行政执法身份，出示行政执法证件；
　　（七）其他法定程序规定。
　　第十五条　行政执法形式情况主要包括：
　　（一）行政执法文书齐全、规范；
　　（二）行政执法案卷齐全、完整，一案一卷。
　　第十六条　行政执法制度建设情况主要包括：
　　（一）行政执法公示制度健全；
　　（二）行政执法程序制度健全；
　　（三）行政执法监督制度健全；
　　（四）行政执法培训制度健全。
　　第十七条　行政执法责任制情况主要包括：
　　（一）梳理行政执法依据；
　　（二）分解行政执法职权；
　　（三）确定行政执法责任；
　　（四）实行行政执法评议考核；
　　（五）落实行政执法责任。
　　第十八条　行政复议和行政诉讼结果情况主要包括：
　　（一）行政复议、行政诉讼审查的具体行政行为的维持率；
　　（二）行政复议决定和行政诉讼生效判决的执行率。
　　第十九条　行政执法组织领导情况主要包括：
　　（一）行政执法领导机制健全，分工明确；
　　（二）定期研究部署行政执法工作；
　　（三）为行政执法提供保障，改进行政执法手段；
　　（四）组织向社会宣传所执行的法律、法规、规章；
　　（五）法制机构健全，法制工作人员数量和素质适应工作。
　　第二十条　行政执法外部评议事项应当方便行政管理相对人、社会各界进行评议，一般包括：
　　（一）行政执法效果。重点评议依法监管、规范行业管理秩序，服务、促进行业发展情况。
　　（二）行政执法内容。重点评议行政执法的合法、合理、诚信情况。
　　（三）行政执法程序。重点评议行政执法的立案、受理、告知、听证、回避以及遵守法定时限等程序，高效便民情况。
　　（四）行政执法风纪。重点评议遵守纪律、廉洁奉公、言行文明、着装规范等情况。
　　第二十一条　对内设执法机构和行政执法人员行政执法评议考核的内容，由行政执法部门根据各自的行政执法权限和特点确定。
　　

第四章　评议考核方法


　　第二十二条　县级以上人民政府、行政执法部门可以采取以下方法进行行政执法内部考核：
　　（一）听取行政执法工作汇报；
　　（二）行政执法案卷评查；
　　（三）现场调查；
　　（四）其他方法。
　　第二十三条　县级以上人民政府、行政执法部门可以采取下列方法进行行政执法外部评议：
　　（一）召开座谈会；
　　（二）发放行政执法测评卡；
　　（三）设立公众意见箱；
　　（四）聘请行政执法监督员；
　　（五）设立行政执法测评点；
　　（六）其他民意测验的方法。
　　第二十四条　对具有不同特点的评议考核对象，可以实行分类评议考核，保证评议考核的公正性。
　　行政执法部门应当根据各自内设机构和行政执法人员的执法特点，确定切实可行的评议考核方法。
　　第二十五条　行政执法评议考核原则上实行百分制。分值由内部考核分值和外部评议分值两部分组成，其中外部评议分值不得少于总分值的百分之二十。
　　实行双重管理或者国务院和省以下实行垂直管理的上级行政执法部门对下级行政执法部门评议考核的分值由内部考核分值、外部评议分值和当地政府评议意见分值三部分组成，其中当地政府评议意见应当占一定比例。
　　第二十六条　评议考核结果根据分值分为优秀、合格、基本合格、不合格四个等次。
　　第二十七条　对行政执法部门的行政执法评议考核结果，应当在报纸、政府网站、政府公报上公布或者以其他方式公开。
　　对行政执法机构和执法人员的行政执法评议考核结果，应当以适当形式在一定的范围内公开。


　　第五章　奖　惩


　　第二十八条　对行政执法成绩突出，在评议考核中被确定优秀的行政执法部门、行政执法机构及其主要负责人、分管负责人、行政执法人员，可以按照《中华人民共和国公务员法》等法律法规，给予嘉奖、记功、授予荣誉称号等奖励，并可给予一次性奖金或者其他待遇。
　　第二十九条　对有违法或者不当行政执法行为，在评议考核中被确定为不合格的行政执法部门，视情节程度给予限期整改、通报批评、取消评先资格等处理。
　　第三十条　对有违法或者不当行政执法行为的行政执法部门的主要负责人、分管负责人和有关行政执法人员，在评议考核中确定为不合格的，除按照《中华人民共和国公务员法》等法律法规处理外，可以视情节程度给予批评教育、通报批评、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格、取消评先资格、诫免谈话、引咎辞职等处理。
　　第三十一条　对行政执法部门、行政执法机构及其主要负责人、分管负责人的责任追究，由本级人民政府决定。对行政执法人员的责任追究，由行政执法部门或行政执法机构决定。涉及组织处理、行政处分的，按照干部管理权限和规定程序，由任免机关、监察机关处理；涉及犯罪的，移送司法机关处理。


　　第六章　附　则


　　第三十二条　市州、县市区人民政府以及各级行政执法部门可根据本办法制定实施细则。
　　第三十三条　本办法自２００７年３月１日起施行。今后国家有新的法规规定的，按新的规定执行。