浅谈我国审前准备程序理念转变

梁玉茹


[内容提要]

民事审前程序是当事人起诉与法院审判的一个中间过滤机制，也是敞开的法律大门中的第一关卡，因此有关它的制度设计、理念转变合理与否，意义显得尤为重大。笔者认为，合理的制度设计固然是程序权利实现不可或缺的重要组成部分，但蕴含在其内的理念转变才是最为根本与关键的。通过借鉴国外合理的理念模式，结合我国国情提出了我国审前程序理念应转变的方向，即由超强的职权主义干涉理念转为充分尊重当事人的私法自治理念。但同时亦不应全权否定法官的作用，并简要提出一些相应制度构建与完善。


[关键词] 审前准备程序 当事人主义 职权主义 理念转变



民事审前程序是当事人起诉与法院审判的一个中间过滤机制，也是敞开的法律大门中的第一关卡，即诉讼程序自当事人有诉起，具体法律程序模式便是相应进入到诉讼第一程序----审前准备阶段。“不打无准备之仗”这句经典的话放之四海而皆准。这也正是各国不约而同选择审前准备程序的理由之一。民事诉讼法作为民法的程序法，具有实现权利保障，解决民事纠纷，维护和实现社会秩序、经济秩序等目的。其中贯穿始终的任务是通过一系列合理程序制度的设计，来实现当事人的实体权利保障。而民事审前准备程序的设置无疑为此作出了不可磨灭的贡献。它不仅有助于司法公正的实现，还有助于实现实体公正，提高司法效率。那我们就从这里作为切入点，探讨理念转变及相关问题。良好的开端是成功的一半。如果审前准备能成为一个良好的开端，那么会为以后进行的各个阶段奠定一个稳固的基础，并对程序权利的完整实现，最终保障实体权利的实现起着首当其冲的作用。所以我们且把视角聚焦到各国审前准备程序上，当然先从自我检查始。

一 我国超职权主义干涉理念原由浅析
民事诉讼是以国家权力解决以私法关系为内容的纠纷的程序。 正因为其解决内容的民事性质，使其与刑事诉讼大相径庭。“不告不理”是民事理论构建的基础，当事人基于意思自治原则，对自己的实体权利自由处分。而这些实体权利恰恰是民诉所要处理的对象，依意思自治原则，在诉讼之外的司法领域内，不论纠纷是否存在，法院原则上均不主动干预。同样道理，即使民事纠纷进入诉讼领域，法院仍应最大限度地尊重当事人自由处分自己权利的自律性 ，坚持没有争执即不干预的根本原则。亦即，在民事诉讼中，案件的争点及审理对象和范围应由当事人自身决定，法院不应以职权横加干涉。否则，必然侵害到当事人的处分权，其程序主体地位也必然受到影响，整个当事人主义的诉讼机制也会受到结构型破坏。而此两种截然不同的在案件中的主体地位，渗透着两种理念，即法官占主角的超职权主义干涉理念，在我国有着较稳固的土壤；当事人占主角的当事人私法自治理念，在其他国家广为流传。
首先看看我国审前准备程序，具体内容主要有：⑴向当事人送达有关的诉讼文书，具体包括，人民法院应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告，被告在收到之日起十五日内提出答辩状，如果被告提出答辩状的，人民法院应当在收到答辩状及其副本之日起五日内将答辩状副本发送原告，被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。⑵告知当事人诉讼权利义务，法院可在案件受理通知书或应诉通知书中书面告知，也可以口头告知。⑶组成合议庭，并在组成后的三日内告知当事人合议庭组成人员。⑷合议庭人员认真审核诉讼材料，调查收集必要的证据。⑸追加必须共同进行的诉讼当事人。
浅浅一读，似乎便能感觉到我国法官脱离中立地位，转而积极参与庭前准备的高度热情。细分析，职权主义模式在我国审前程序的存在，即当事人必须通过法院来向对方提出要求和主张，法院依职权来调查收集证据或确定裁判的范围等，原来是有着合法的依据。暂不论传统的自然经济以及超强的宗族统治为我们的传统诉讼观念留下了厌讼的种子，给职权主义的发挥提供了契机；几千年来的“中央集权，高度统一”就早已把当事人的地位定位到被纠问被动状态。加上大陆法系以及前苏联立法模式对我国民诉立法的影响，我国审前准备程序透漏出的超强职权主义也就不足为怪。“没有调查就没有发言权”，在进一步评价之前，有必要看看其他国家。

二 其他国家审前程序理念的相似点的归纳
英美法系的国家审前程序模式大都采取当事人进行主义，即由当事人和其律师确定诉讼争点和范围、内容，法官只是消极地等着裁判，那句“没有当事人就没有法官”的法谚足以一言蔽之。在研究其理念之前，先通过比较法学家给我们提供的众多详尽的资料，简单了解两大法系的审前程序制度构建，再研究其合理制度背后的理念支持。
大陆法系是以德国为典型的法官主导型审前程序，英美法系则是以美国为典型的当事人主导型审前程序。其中审前程序最具成效的当属美国，其审前准备的进行与展开主要由当事人操纵，无论是双方当事人之间为了明确争点而交付诉状和答辩状，还是双方当事人在庭外向对方收集和提供与案件有关的信息和证据，[前者称为诉答程序，后者是发现程序。]但是为防止双方滥用发现程序，提高诉讼效率，美国加强了法官对审前程序的管理，并于80年代对其进行改革，1983年专门规定了审前会议制度，即由法院召集当事人双方包括其律师，共同分析案件并整理争点和证据，并由法院加以固定，法院还可以促成和解。美国民事诉讼通过专门设立以发现程序为主的审前准备程序，避免了当事人以突袭之法取得胜诉判决，保障双方当事人始终处于平等对抗的地位；并且通过明晰争点，使双方无争议部分不再进入法庭，大大简化法庭的工作。经过审前程序，事实已暴露无疑，双方所持有的证据和信息以相互充分了解，孰优孰劣，庭审胜败已显而易见。故法官若稍加推动，就有可能促使纠纷和平解决。现在美国将近95%的民事诉讼案件经过审前准备程序就以和解告终。剩下只有不超过5%的案件进入庭审，由此可窥见审前准备程序的巨大功效。
法国的审前准备程序也是非常有特色的，先通过协商诉讼，将案件予以分类，决定是进入审前准备程序还是直接开庭审理，同时加强准备程序法官的职权，大大加快了审前程序的进度，而法国对审前准备程序本身所达标准要求很高，为进一步简化开庭审理打下了良好的基础，简而言之，法国民诉中审前准备程序可以说是保障当事人自由处分权利和法官适当介入管理结合很好的一个范例。
其他诸如德国、日本等国家也有其各显神通的审前准备程序，如德国对一步到庭的合理改革，以及对证据失权效力的规定，日本对庭前准备的具体细化等不在这里一一赘述。但从各国立法与司法的情况来看首先可以肯定大家共同的选择——审前准备程序，的确为民事诉讼法合理的程序模式立下了汗马功劳，为当事人纠纷解决提供了坚实的程序权利保障。
纵观世界其他国家的审前程序，固然两大法系国家的审前准备程序有着很大的不同，但他们却有着相同的宗旨即在此程序中为双方当事人提供相互交换证据，明确争点的机会，使其能在充分准备的基础上进入法庭，享有充分、平等的辩论权，并通过庭前的整理争点，逐出那些不必要进入法庭的案件，简化法庭审理，提高庭审效率。究其宗旨背后，发现这些国家审前程序里，都蕴含着很关键的一个共同的理念，即当事人私法自治理念，其表现是准备程序是由当事人依自己的行为启动或终结审前程序，并全权决定最终进入法庭审理的内容，充分体现了私法自治原则在民诉中的延伸，用合理的“不告不理”程序给当事人一个圆满的答复。

三 我国审前程序理念转变的必要性及方向
借用两百多年前的德国诗人诺瓦利斯的“一切知识都可源于比较”的经验，以及孙子兵法讲述的“知己知彼，百战不殆”的启示，看看我国审前程序理念需要完善的理由。
首先通过研析我国的审前准备法条规定，以及和上述颇有成效的其他国家的审前程序的比较，可品出我国审前准备根本不具有国外审前阶段的完整功能，即确定争点，收集证据以及促成和解等功能。争点基本无法在庭前阶段形成，在具体实践中，争点整理工作不但是在庭审中进行，而且还是由法官来做。证据在庭前阶段由于我们实行的随时提出主义，也无法固定。换句话说，我国审前程序只是起到了法官积极参与的作用。法官在此程序中忙于调查收集证据，尤其在庭审改革之前，长期采取“四步曲”的做法，法官积极收集证据，并乐于进行调解，说服双方当事人接受其提出的调解协议，只有调解不成，才无奈进入开庭审理。而此时的开庭，法官早已把事情弄得水落石出，仅流于形式。
虽然在90年代后，法院系统为避免此种先定后审的怪现状提出了“一步到庭”的改良方案，但由于其存在过多的盲目、不确定因素，在实际应用中却造成了欲速则不达的不良后果。不论是先定后审，还是绝对推崇一步到庭，都是有悖于诉讼规律的。这些做法未严格分清审前与庭审程序的功能差异，审前应有功能未发挥出来，应在庭前完成的事放在庭审中完成，或应在庭审中完成的事放在庭审准备中完成，由此既可能造成庭审形式化也有可能造成庭审迟延甚至审判的突袭，导致诉讼不公正和效率低下。说得危言耸听点，现有的审前程序实际践踏了其应作为庭审第一关的基本功能，但最根本的还是我国审前程序对私法自治理念的背离。美国大法官福兰克弗特曾说过，“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史”，即程序自由是程序保障的价值前提，如果违背了根本的自由原则（包括当事人的诉权和法官的审判权），架构在其上的程序也自然不具有合理性。
既然如此，我们就有了足够的理由来完善我国的审前准备程序。
笔者认为，我国审前程序的改革应自最根本的理念转变起，首先法官要树立意思自治的理念。不但要从审前程序起，还要进行到底。贯穿于整个民事诉讼过程中，充分保障当事人的程序权利，在合理的程序结构中实现其实体权利。
有了此理念，其他审前程序模式设计就迎刃而解。争点也好，证据也罢，交由当事人自己解决，既由当事人决定审判的对象，并提出主张的范围，确定争点的多少，并且自己收集证据。当然充分尊重当事人意思自治，并不意味着法官“守株待兔”，一味纵容当事人主义，则会出现美国历史上曾屡禁不止的当事人滥用程序而拖延诉讼的规避法律行为。所以法官应当限期交换证据，决定期日，并召开非正式协商会议明确争执点，指导当事人举证，并发挥我国调解优势，引导当事人“胜利会师”。另外还有关键的一点，参与庭前准备的法官与庭审法官一定分开，否则又掉进了换汤不换药的旧窠。与此相应还有一些必要制度的构建，如举证时限制度，集中审判制度等，没有了这些程序保障，审前程序也会功亏一篑。
最后补充一点，并不是所有的案件都应该统统交由审前准备程序，可以实行繁简分流。对于那些事实清楚、争议不大、证据比较明确的案件，在双方当事人交换诉答状后即可直接开庭。而对于复杂案件就应该毫不犹豫交给审前准备程序来完成。

综上所述，通过最根本和关键的理念转变后,当大多数法官能从“主宰型”转变为“主导型”，从过去调解型转为裁判型，真正完成思想上的革命后，则必定能为我国现在的庭审改革奠定一个良好的基础。


参考文献：

[日]兼子一\竹下守夫著，白绿铉译：《民事诉讼法》
[日]谷口安平著，王亚新\刘荣军译：《程序的正义与诉讼》，中国政法大学出版社1996年版

新疆维吾尔自治区人民政府


新疆维吾尔自治区人民政府令

第166号


《新疆维吾尔自治区事业单位机构编制管理办法》已经2011年3月23日自治区第十一届人民政府第20次常务会议讨论通过，现予发布，自2011年7月1日起施行。


自治区主席 努尔·白克力

二○一一年四月四日


新疆维吾尔自治区事业单位机构编制管理办法



第一章 总 则

第一条 为加强和规范事业单位机构编制管理，根据有关法律、行政法规和国家机构编制工作规定，结合自治区实际，制定本办法。
第二条 自治区行政区域内事业单位机构编制管理，适用本办法。
第三条 本办法所称事业单位，是指为了社会公益目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办，从事教育、科技、文化、卫生等活动，并纳入机构编制管理范围的社会组织。
第四条 事业单位机构编制管理坚持政事分开、事企分开、管办分离和精简、效能、规范的原则，实行总量控制、分类调控、动态管理的方针。
除法律、行政法规授权或者国家另有规定外，不得将行政职能转由事业单位承担；不得批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。
第五条 自治区机构编制委员会统一领导全区事业单位机构编制工作；县级以上机构编制委员会分级负责本行政区域内事业单位机构编制工作。
县级以上机构编制管理机关具体承担本行政区域内事业单位机构编制管理的日常工作，受上一级机构编制管理机关的指导和监督。
第六条 机构编制管理机关应当依照国家和本办法的规定，审批事业单位的设立及编制的核定。经批准的机构编制是公开招聘人员和核拨经费的依据。
第七条 任何单位和个人均有权检举、控告违反本办法的行为。机构编制管理机关应当受理检举、控告，并及时调查处理。

第二章 机构设立和编制核定



第八条 设立事业单位,应当具备下列条件：
（一）符合经济和社会事业发展需要；
（二）有明确的举办单位；
（三）有明确的职责任务；
（四）有合法、稳定的资金来源；
（五）有必要的工作场所；
（六）有资质要求的，应当依法取得相应资质；
（七）法律、法规规定的其他条件。
事业单位的设立应当根据当地经济社会发展水平和社会公益服务的需要合理布局，平衡发展。
第九条 事业单位机构名称应当与国家机关、社会团体、企业名称相区别，一般称院、校、所、台、站、馆、社、中心等。
事业单位一般只核准使用一个名称；确因工作需要的，经原批准设立的机关审批，可以同时使用其他名称。
第十条 事业单位的经费形式分别为全额预算管理、差额预算管理、自收自支管理。
事业单位的经费形式，根据其承担的职责任务、经费来源等确定或者调整。
第十一条 事业单位按照国家和自治区有关规定确定机构规格。为党政机关行使职能直接提供支持保障的事业单位，机构规格不得高于同级人民政府工作部门或者工作部门内设机构的行政级别。
第十二条 事业单位的职责任务应当符合其专业特点，并符合法律、法规和有关政策规定。
第十三条 事业单位之间对职责划分和工作衔接有异议的，应当分别或者共同提请机构编制管理机关协调。机构编制管理机关应当会同有关部门研究，及时做出明确答复。
第十四 条机构规格相当于副县（处）级以上，或者编制较多、工作任务较重的事业单位，可以设置内设机构；规模小、编制少的，不设置内设机构。机构规格相当于科级的事业单位，一般不设置内设机构。
学校、医院等事业单位内设机构的设置，按照国家有关规定执行。
第十五条 事业单位的编制员额，依据国家和自治区的编制标准核定。无编制标准的，依据事业单位的社会效益、单位规模、任务轻重、业务特点及服务对象等核定。
规模较大的事业单位，可以分期核定编制。
事业单位领导职数的核定，根据国家和自治区有关规定执行。
第十六条 事业单位应当在核定的编制员额内，按照下列规定，设置工作岗位：
（一）专业技术岗位占主体的事业单位，专业技术岗位一般不低于单位岗位总量的70%；
（二）社会事务管理岗位占主体的事业单位，管理岗位一般不低于单位岗位总量的50%；
（三）技能操作、服务保障等岗位占主体的事业单位，技能操作、服务保障等岗位一般不低于单位岗位总量的50%。
事业单位主体岗位之外的其他岗位，应当保持合理的结构比例。
第十七条 事业单位应当有明确的主管部门。主管部门应当从总体规划、政策引导、行业规范、监督检查等方面对事业单位进行管理。
第十八条 事业单位有下列情形之一的，由其主管部门向机构编制管理机关提出变更申请：
（一）名称、隶属关系、机构规格、职责任务、内设机构、编制员额、人员结构、领导职数、经费形式需要变化或者发生变化的；
（二）机构合并或者分设的；
（三）因其他事由需要变更的。
第十九条 事业单位有下列情形之一的，由其主管部门向机构编制管理机关申请撤销：
（一）主管部门决定撤销的；
（二）职责任务消失的；
（三）机构性质改变的；
（四）法律、法规和国家、自治区规定应当予以撤销的。
具有前款所列情形之一的事业单位，其主管部门未申请撤销的，由机构编制管理机关予以撤销。
第二十条 事业单位设立、变更、撤销后，应当及时到机构编制、财政、人力资源和社会保障等部门办理有关手续。

第三章 审批权限和程序


第二十一条 事业单位机构编制实行专项报批制度。事业单位机构编制一经批准，任何单位和个人不得擅自变更。
第二十二条 事业单位的设立、变更、撤销，应当向机构编制管理机关提出书面申请。申请内容应当包括设立、变更、撤销机构的原因、目的、机构名称、隶属关系、机构规格、职责任务、内设机构、编制员额、人员结构、领导职数、经费形式及相关依据材料等。
撤销事业单位的，应当说明人员分流、债权债务清理和资产处置等情况。
第二十三条 事业单位的设立或者机构编制调整，按照下列程序审批：
（一）自治区区属事业单位的设立和机构编制调整，由自治区机构编制管理机关审批，或者报自治区机构编制委员会审批。
（二）州、市（地）所属相当于副县（处）级以上和县（市、区）所属相当于副科级以上事业单位的设立和机构编制调整，由本级机构编制委员会提出方案，报上一级机构编制管理机关审批。
（三）其他事业单位的设立和机构编制调整，由本级机构编制管理机关或者机构编制委员会按照国家和自治区有关审批管理权限的规定执行。
事业单位的撤销，适用前款规定。
第二十四条 机构编制管理机关应当依据法律、法规和有关规定，对事业单位的设立和机构编制调整进行调查研究和论证，广泛听取各方面的意见，必要时应当举行听证。
第二十五条 机构编制管理机关对事业单位设立、变更、撤销的批复内容应当包括机构名称、隶属关系、机构规格、职责任务、内设机构、编制员额、人员结构、领导职数、经费形式及其他需要明确的事项。

第四章 监督管理


第二十六条 事业编制核定后，由机构编制管理机关核发《编制使用通知单》。事业单位凭《编制使用通知单》在编制限额内办理新增人员事宜。
第二十七条 事业编制不得与行政编制混合使用。国家机关和其他组织不得占用事业编制。事业单位不得超编制、超职数、超比例配备人员。
上级业务部门不得要求下级人民政府或者其所属部门设立与其业务对口的机构，不得对下级的机构编制事宜作出具体规定。
第二十八条 事业单位应当在每年第一季度向同级机构编制管理机关提交机构编制管理和执行情况报告，并提供机构编制相关统计资料。
第二十九条 机构编制管理机关结合事业单位登记、机构编制统计和日常监管，对事业单位机构编制管理和执行情况进行评估，并根据评估结果对事业单位机构编制进行调整。
第三十条 机构编制管理机关在管理权限内可以会同监察等有关部门，对事业单位机构编制管理和执行情况进行监督检查。
被检查单位应当配合机构编制管理机关依法履行监督检查职责。
被检查单位对检查出的问题有义务做出说明，并享有陈述、申辩和对处理决定提出申诉的权利。

第五章 法律责任

第三十一条 有下列行为之一的，机构编制管理机关应当责令其限期改正；逾期未改正的，由有关部门对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）擅自设立、撤销、合并事业单位的；
（二）擅自变更事业单位机构名称的；
（三）擅自改变事业单位隶属关系的；
（四）擅自提高事业单位机构规格的；
（五）擅自调整事业单位职责任务的；
（六）擅自调整事业单位内设机构的；
（七）超出编制限额调配工作人员，或者为超编人员核拨经费、办理社会保障手续的；
（八）不按规定的人员结构比例配备人员的；
（九）超出领导职数配备领导人员的；
（十）申报事业单位机构编制情况时弄虚作假的；
（十一）干预下级业务部门机构设置和人员编制的；
（十二）违反本办法的其他行为。
第三十二条 机构编制管理机关的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成严重后果的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则

第三十三条 本办法施行前设立的承担行政职能的事业单位以及从事生产经营活动的事业单位，其机构编制管理按照国家和自治区有关事业单位分类改革的规定执行。
第三十四条 本办法自2011年7月1日起施行。