中国国企两权分离为何失灵？

李华振 刘卫华


本文原载《人民日报·中国经济快讯》2003年第37期


改革开放以来的20多年里，中国的国企改革一直沿着“所有权与经营权分离”的方向进行，从中央政府到地方市县、从官方政策到学者研究，都津津乐道于“两权分离”。但20多年的实践却表明：两权分离并没有取得预期的效果。进入21世纪以来的3年里，中国经济出人意料地“状态不佳”起来，——中国市场经济遭遇了改革开放以来最大的一次瓶颈期！
这次瓶颈从表面上看，表现在两个方面：一是上市公司的“集体地震”，丑闻不断，败绩连连；二是国有企业的“批量滑坡”，相继陷入困境。由于我国目前的上市公司绝大多数都是国企改制而成，因此，可以认为：以上两个方面的深层都是相同的，即20多年一直没有得到解决的历史遗留问题——国企之病——终于在我国加入WTO之后、在我国即将进入市场经济的更高阶段的前夕，象积蓄已久的火山一样不可按捺地喷发了。
20多年的国企两权分离之改革，并没有象乐观的经济学家预计的那样带领中国驶入美好的经济新海域，却时常撞向冰山。这令我们不得不反思：中国国企的真正症结何在？是什么原因导致国有企业两权分离的失灵？
科斯定理表明，作为市场经济条件下的“理性经济人”，人们在进行某一项行为之前，会计算自己的效益，计算自己的投入产出。达到某一目标的方法有多个，人们会从中选择对“自己”（而不是对自己所在的组织）最有利的方法。在国有企业里，人们的个人利益及目标常常与组织（即国企）的利益及目标不致、相背离，在这些情况下，国企的利益对于主管官员及经营者而言，只不过是一种“外部性”因素；而他们自己的利益则是一种“内部化”因素。科斯定理深刻地揭示出：理性经济人只会积极关心内部化因素，而不会积极关心外部性因素。如此，便不难理解国企的真正症结之所在。
我国长期以来所进行的国企两权分离之改革，仅仅是廓清了政府与国企之间的关系，而没有理顺主管官员及经营者与政府及国企之间的关系。毫无疑问，政府与国企，二者都是组织机构而非自然人，只不过一个是“大”组织机构、一个是“小”组织机构。社会学表明，组织机构本身是没有生命、没有意志的，它不能象自然人那样去进行思考决策，所以，政府与国企都不能“直接”维护自身的利益。归根结底，还必须由主管官员和经营者“代理（代表）”政府及国企来进行决策。在“代理”的过程中，主管官员和经营者就会在外部性因素（即政府及国企利益）和内部化因素（即他们自己的利益）之中，关心后者而牺牲前者。
所以，司法部“国有企业问题研究”及“公司治理结构专项研究”课题组负责人、我国经济法专家刘大洪指出：国企的真正症结在于它没有解决好“自然人”（即主管官员和经营者）与“组织机构”（即政府和国企）之间的利害关系问题，没有在“自然人”与“组织机构”之间搭建出一套行之有效的企业治理结构（包括外部结构和内部结构），没有使二者的外部性与内部化相趋同。两权分离之改革，仅仅在这个大的组织机构（即政府）与那个小的组织机构（即国企）之间进行，而没有深入到自然人与组织机构之间的关系之深层。
为了使中国具备“淮南”的气候及土壤，以便于“桔树”在中国真正结出“桔”而非“枳”，一些人主张中国国企迅速、彻底、全面进行私有化产权运动。但是，中国国情又要求私有化产权运动必须慎行、缓行。在这种两难处境下，“虚拟私有化”倒不失为一种新出路。我国经济法专家刘大洪指出，传统的公有化之所以缺乏活力，是因为它否认、排斥国有企业经营者的合理私权，薪酬僵死，国企经营者不能通过合法的正常途径来主张、获取相关私权，于是就产生了两种后果：一种是营私舞弊，“积极地搞垮国企”；另一种是虽然不侵吞国资，但丧失经营热情，碌碌无为，“消极地拖垮国企”。从公司治理结构的角度讲，正是由于这个原因，使国企不具有私企的“经营欲望和活力”。
西方的私有化是一种“实在的私有化”，是彻底的私有化。它虽然能有效地解决公司治理结构中的问题，能孵生出当今发达的市场经济，但它并不是“放之四海而皆准的”通用规则，它不适于目前的中国国情。西方的实在私有化，其精髓之处并不在于私有，而在于它能激励“确定的人”去关心、维护、监督企业的经营状态，使企业向“好的方向”发展，最终，也就使整个国民经济向上提升而不是向下坠落。所以，只要能找到一个（些）胜任的“确定的人”来经营企业、监督企业，就能使企业充满活力。在国有制的基础上，允许并鼓励优秀的国企经营者拥有企业股份，使他们也成为国企的股东。根据科斯定理，一旦外部性实现了内部化，就能激励他们关心国企的经营状况，最终，他们获得了丰厚私利，国企也得到了良好发展，国有资产也实现了保值、增值。
与“实在私有化”相应，“虚拟私有化”在本质上并不是私有化，仍是公有化（或国有化），形象点说，它是“披着私有化外衣的公有化”。这种做法中，私人股份是从国有股份中派生出来的，整个企业的股份结构中既有国有股、也有私有股，是一种混合所有制。它并不是西方式的彻底实在私有化，但同样能实现其精髓（即激励“确定的人”去关心、维护、监督企业的经营状况），因而，可以称之为虚拟私有化。
除了对“经营者代理环节”进行虚拟私有化改革之外，还必须对国企“所有者代理环节”进行同样的改革。方法是：改革旧有的国有资产管理模式，不再搞分散式管理，而是由专门的统一的部门来管理，该部门实行委员会制，每个官员（委员）都分别负责一个或几个国企，并拥有其所负责的国企的一定股份，这样，把主管官员的外部性也内部化了，他们也象经营者一样成了国企的私人股东，为了自身的股权利益，他们会比较尽职尽责、减少腐败行为。同时，通过专项立法来规定这些官员一旦渎职、失察所应负的法律责任，从民事责任到行政责任、直至刑事责任。
这样，在两个环节上都进行虚拟私有化改革，就可以有效治理国企的“所有者缺位”和“经营者缺位”，通过重奖重罚来促使主管官员和经营者以“维护自己利益”的心态来关心国企绩效。最终，虚拟私有者和国家所有者实现双赢共利。这种措施从表面上看，是使一部分国有资产“流失”到了私人手中，但只要能有效解决国企的顽疾，这点代价是值得的，也是必须的。用一个苹果大的虚拟私有化代价去赢得一个西瓜大的国企优绩，这根本不是国资流失，而是增值。相反，如果因为舍不得一个苹果而失去一个西瓜，那才是真正地对国资不负责任。



出处：本文原载《人民日报·中国经济快讯》2003年第37期


云南省人民政府


云南省饲料工业管理暂行办法
云南省人民政府


第一章 总 则
第一条 为了加强饲料工业的管理，保证饲料质量，保障养殖业的发展和人民身体健康，维护饲料生产者和消费者的合法权益，特制定本办法。
第二条 凡在本省内从事饲料工业产品生产、经营、储运、进出口、质量监督检验的单位（包括外商投资企业）和个人，都必须遵守本办法。
第三条 云南省经济委员会主管全省饲料工业，其办事机构为仪器饲料工业办公室；各地州市县由饲料工业行业主管部门主管本行政区域内的饲为工业。
第四条 饲料工业必须按照国家产业政策的要求搞好统筹规划。凡是新安排的年班产5000吨以下（不包括5000吨）的饲料工业项目，包括外商独资、合资、合作项目，必须取得县以上同级饲料工业行业主管部门同意；5000吨以上的饲料厂，必须取得省企业主管部门和行业
主管部门同意，再按照项目审批程序报批。
第五条 县（含县、下同）以上，技术监督（标准计量）行政主管部门行使饲料产品质量监督权。各级饲料工业行业主管部门在技术监督（标准计量）行政主管部门的指导下，负责饲料产品质量的管理工作。

第二章 饲料生产企业
第六条 从事饲料（含饲料添加剂和预混料、浓缩料，下同）生产的企业，必须具备以下条件：
（一）具有保证产品质量需要的厂房、设备、工艺及储运条件；
（二）具有保证产品质量的检测手段或具有检测资格的委托代检单位；
（三）具有与生产规模相适应的质量管理技术人员；
（四）符合《中华人民共和国环境保护法》的要求。
第七条 开办饲料生产企业，应有企业主管部门及同级饲料工业行业主管部门批准文件，有的产品还应依法取得生产许可证，通过向工商行政管理机关申请登记，取得《营业执照》后，方可进行生产。
第八条 饲料生产企业必须严格按照产品标准组织生产，建立记录和留样检测制度；必须按要求填报生产报表。
第九条 饲料产品生产应符合产品质量标准，并附有产品标签、说明书和检验合格证。
第十条 饲料生产企业不得使用未经批准生产的饲料添加剂；需要在饲料中添加用于冶疗的药物，须向当地技术监督（标准计量）行政主管部门出具合法的兽医处方。

第三章 饲料经营企业
第十一条 经营饲料工业产品和原料的企业或者个人，必须持工商行政管理机关核发的《营业执照》，经营第四章所列饲料产品的，还需持有经营许可证，方可经营。经营饲料药物添加剂，还需取得县以上农牧行政主管部门核发的《兽药经营许可证》后，再申请办理营业执照。
第十二条 从事饲料经营的企业或者个人，必须具备以下条件：
（一）具有经营饲料产品的场所；
（二）具有保证饲料产品质量的存贮条件和设施。
第十三条 从事饲料经营，必须遵守以下规定：
（一）不准经销没有产品合格证和产品说明书的产品，未取得批准文号的饲料添加剂产品；
（二）不准改变原产品的成份，不准销售与产品标签或说明书不符的产品；
（三）不准销售超过有效期、霉坏变质、污染及掺假的饲料原料及饲料产品。

第四章 饲料添加剂、添加剂预混料等饲料产品的管理
第十四条 对饲料添加剂、添加剂预混料、骨粉、石粉、鱼粉、鱼粉、羽毛粉、皮革粉等产品的生产和经营，按照国家有关规定，实行生产许可证和经营许可证管理。
第十五条 新开办饲料添加剂和添加剂预混为的生产企业，须经省企业主管部门和饲料工业行业主管部门同意，筹建完成后，由省经济委员会会同有关部门对生产条件进行审查验收。
第十六条 凡在我省境内从事第十四条中所列产品生产的企业，都必须申报生产许可证，经省工业产品生产许可证办公室会同省经委仪器饲料工业办公室组织审查，按产品许可证发放管理权限办理后，发给生产许可证，方可进行生产；经营企业，经饲料工业行业主管部门核准，发给经
营许可证，方可经营。
第十七条 新研制的饲料添加剂，省企业主管部门应向省饲料添加剂技术审查小组报送有关资料和样品，由技术小组审查鉴定后，上报国务院饲料工业行政主管部门批准，方可生产使用。省饲料添加剂技术审查小组由省经济委员会组织有关部门科技人员组成。
新研制的饲料添加剂报送审批前，应制定企业标准，并报当地技术监督（标准计量）行政主管部门和企业主管部门备案。
第十八条 饲料药物添加剂的管理，按国务院《兽药管理条例》执行。

第五章 包装、标记、商标、广告
第十九条 饲料产品的包装、必须符合保证饲料产品质量和安全、卫生的要求，便于储存、运输和使用。
第二十条 产吕出厂必须有合格证、标签和说明书。标签的内容应当包括：产品名称、商标、饲用对象、产品登记编号、净重、生产年月日、产品有效期、厂名及厂址、执行标准的代号、编号、名称。加药产品、应注明“加药”字样。产品说明书的内容应当包括：产品名称、主要营养
成份及保证值、添加剂的组成成分及保证值、饲用对象及使用方法。加药饲料应说明药品名称、含量及注意事项。如用标签代替产品说明书，应当在标签中增添产品说明书的内容。
第二十一条 配合饲料、浓缩饲料，用散装运输和散装零售方式供应用户的，可免贴标签，但需附有产品合格证及产品说明书。
第二十二条 饲料产品商标应按《中华人民共和国商标法》的规定由企业自愿申请商标注册。
第二十三条 饲料产品的广告宣传应实事求是，未经批准生产的饲料产品，不准进行广告宣传。
第二十四条 外国企业和外商投资企业（含在我国境内的独资、中外合资、中外合作企业）在我省申请办理饲料添加剂广告业务的，除按规定办理外，必须持有国家农业行政主管部门签发的《登记许可证》，并提供说明书。

第六章 质量监督和检验
第二十五条 和平饲料原料、饲料产品的企业，必须执行国家、行业或地方的有关标准。没有上述标准的，应当制定相应的企业标准，作为组织生产的依据，并报当地技术监督（标准计量）行政主管部门和企业主管部门备案。
第二十六条 饲料产品质量的监督检验，由各级技术监督（标准计量）行政主管部门征得同级饲料工业行业主管部门同意，授权具备饲料检测条件的机构承担。饲料产品质量监督检查机构接受同级技术监督（标准计量）行政主管部门和饲料工业行业主管部门业务指导，其职责是：
（一）负责对本行政区域内饲料工业产品的市场和市场销售的商品饲料进行质量监督检验；
（二）对申报省优产品和优质产品的复查检验；
（三）对申报省优产品和优质产品的复查检验；
（四）承担新产品投产前的质量鉴定检验和产品质量认证检验；
（五）指导和帮助企业建立健全产品质量检验制度；
（六）完成各级技术监督和饲料工业主管部门交办的检验任务。
第二十七条 饲料生产企业的检验机构，负责本企业产品的质量检测工作。质量检测人员有权直接向上级主管部门、饲料产品质量监督检验机构反映质量情况和存在的问题。
第二十八条 各级饲料产品质量监督检验机构，有权派员到生产、经营和使用单位了解饲料产品的质量情况，抽样和索取有关质量资料。有关单位和个人不得拒绝或弄虚作假。质量监督检查机构按国家规定收取检验费，检验机构应将检验结果通行被检单位，对企业提供的技术资料负责
保密。
第二十九条 各级饲料质量监督检验机构和人员必须正确行使职权、坚持原则、秉公办事，不得玩忽职守，营私舞弊。

第七章 进出口管理
第三十条 省经济委员会配合省级有关部门管理全省饲料工业的进出口工作。
第三十一条 申请引进饲料加工设备和技术，须经省经济委员会审查批准后，才能按程序办理进口手续。
第三十二条 我省饲料原料及产品的进出口贸易，由省对外贸易行政主管部门按国家对外贸易的有关规定管理。
第三十三条 进口的饲料产品，必须标明产品的组成部分；进口饲料添加剂，必须取得国家农业行政主管部门签发的《登记许可证》。
第三十四条 进出口饲料的检验管理，由省进出口商品检验行政主管部门，按照《中华人民共和国进出口检验法》和国家有关规定办理。

第八章 罚 则
第三十五条 有下列行为之一者，由工商行政管理机关、技术监督（标准计量）行政主管部门根据国家和省的有关规定进行处理：
（一）出厂饲料产品不符合质量标准或平品质量与标签和说明书不符者；
（二）销售超过有效期、霉坏变质、污染及掺假的饲料原料和产品者；
（三）生产销售使用无批准文号或假冒他人商标、批准文号的饲料添加剂者；
（四）未取得营业执照，擅自进行生产经营者；
（五）未经进出口商品检验机构检验的进口饲料产品和添加剂，擅自进行销售者；
（六）对未经批准生产的饲料产品擅自进行广告宣传者或进行虚假广告宣传者。
第三十六条 当事人对行政处罚不服的，可以在接到处罚决定之日起到十五日内，向作出处罚决定的行政主管部门的上一级机关申请复议，也可直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。


第九章 附 则
第三十七条 本办法所指的饲料添加剂是指为特定目的而掺入饲料中的少量和微量物质；添加剂预混料是指一种或多种饲料添加剂与某种载体或稀释剂按比例配制的均匀混合物。
第三十八条 本办法由云南省经济委员会负责解释。
第三十九条 本办法自一九九二年一月一日起施行。


1991年9月4日