试论正当法律程序的限制主体

刘成江


　　对联邦政府的限制——第五条宪法修正案
　　第五条宪法修正案规定：“任何人未经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由和财产。”这一法案对个人权利提供了正当程序的保障，对未经正当法律程序剥夺个人的生命、自由和财产的政府行为进行了限制。但是第五条修正案并没有明确规定其限制的主体是联邦政府还是各州政府。不过，根据《权利法案》第十条宪法修正案的内容，可以对第五条宪法修正案的限制主体作一定理解。第十条修正案规定：“本宪法未授予合众国，也未禁止各州行使的权力保留给各州行使，或保留给人民行使。”由此可以看出，《权利法案》所规定的权利保障体系在制定之初是对联邦政府的约束，并没有保障个人权利不受州的侵犯，这种保障留给了各州宪法。因此，从逻辑上判断，第五条修正案所规定的正当程序条款只可以审查联邦政府的权力和行为，而对各州政府并无约束力。而美国联邦最高法院也在《权利法案》颁布后的一个多世纪的时间里，也用判例作出规定，前10条修正案只使用于联邦法院，对各州并无约束力。这一原则，由最高法院在1833年的“巴伦诉巴的摩尔案”中得到了确认。
　　在 1833 年的“巴伦诉巴尔的摩案”中，巴尔的摩市为整顿和治理内河水道，要求码头营业主缩短工时并限制码头营业额。由于市政府为改造公路将河流引入港湾，造成了淤泥积压。码头主拜伦的码头因水浅不能进船无法营业，造成经济损失。拜伦便告市政府未经正当法律程序剥夺了他的财产权，违反了联邦宪法第5 修正案。联邦最高法院在审理此案时一致表示，权利法案是为了限制联邦政府对公民权利的侵犯而制定的，不适用于各州。因此，宪法第5 修正案所规定的正当法律程序条款是针对联邦的，而不是针对各州的。此后，虽然各州经常侵害公民的财产权，但联邦法院却不能引用该条加以抗拒。
　　因此，由于第五条修正案所规定的正当程序的限制主体的局限性，很长一段时间以来，个人权利在受到州政府侵犯的情况下，都无法寻求正当程序的保护。
　　对各州政府的限制——第十四条宪法修正案
　　美国南北战争结束以后，随着第十三条宪法修正案（主要废除奴隶制）的颁布和1866年国会《公民权利法案》的通过，美国国会于1866年6月正式通过了第十四条修正案，其主要内容共有五款，其中，第一款规定“任何州都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免的任何法律；非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命自由或财产”。这一款明确规定了正当法律程序对各州政府的限制，这条修正案也正是为了防止州侵犯联邦公民的权利而设置。因此，第十四条修正案被认为是划时代条款，“代表了一场真正的宪法革命”。
　　然而，立法者通过正当法律程序条款的解释和运用使《权利法案》约束各州的目的并没有在该修正案批准后立即实现。直至1897年的“芝加哥柏林顿案”，才算是《权利法案》并入各州的第一步。之后，随着第十四条修正案《权利法案》对各州的并入，各州政府的权力才得到了限制，公民权利也逐步实现了联邦化。


北安市人民法院 刘成江
湖南省人大常委会


湖南省行政执法条例
湖南省人大常委会


（1996年9月28日湖南省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过 1997年1月1日起施行）

目 录

第一章 总 则
第二章 行政执法机关
第三章 行政执法行为
第四章 行政执法程序
第五章 行政执法监督
第六章 法律责任
第七章 附 则

第一章 总 则
第一条 为加强行政执法工作，保障法律、法规、规章的正确实施，促进行政执法机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会秩序和公共利益，根据国家有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例所称行政执法，是指行政执法机关在行政管理活动中执行法律、法规、规章的行为。
本行政区域内的行政执法工作均须遵守本条例。
第三条 行政执法必须做到有法必依、执法必严、违法必究，坚持合法、公正、公开、及时的原则。
第四条 行政执法活动依法接受国家权力机关的监督。
第五条 县级以上人民政府（含行政公署，下同）领导所属工作部门和下级人民政府的行政执法工作，负责本条例的贯彻实施。
上级人民政府所属工作部门指导或者领导下级人民政府相应工作部门的行政执法工作。
县级以上人民政府的法制工作机构负责本条例实施的具体工作，其他有关部门应当配合。

第二章 行政执法机关
第六条 本条例所称行政执法机关，是指依法行使行政执法职权的行政机关和法律、法规授予行政执法职权的具有管理公共事务职能的组织。
第七条 行政机关依照法律、法规、规章的规定，在法定权限内可以委托符合法定条件的事业组织履行行政执法职责。

行政机关委托行政执法应当采用书面形式，明确委托的事项、权限和期限，并报同级人民政府备案。
行政机关对受委托的组织的行政执法行为进行指导和监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托的组织不得再委托其他任何组织或者个人实施行政执法。未经行政机关依法委托的组织不得行使行政执法权。
第八条 行政执法机关和受委托的组织履行行政执法职责的人员，是行政执法人员。行政执法人员应当具备有关的法律知识和专业知识。行政执法机关应当对行政执法人员进行有关的法律知识和专业知识培训。
行政执法人员必须持有按照国家和省有关规定发给的行政执法证件方可上岗。
第九条 行政执法机关之间应当相互配合、相互支持，共同做好行政执法工作。
第十条 行政执法机关和行政执法人员依法履行行政执法职责受法律保护。任何单位和个人不得拒绝、阻碍行政执法人员依法行使职权，不得违法干预行政执法。

第三章 行政执法行为
第十一条 行政执法必须以法律、法规、规章为依据，并遵守下列规定：
（一）符合法定权限；
（二）依照法定程序；
（三）证据确凿，事实清楚；
（四）正确适用法律、法规、规章；
（五）处理公正、适当。
第十二条 县级以上人民政府及其所属行政执法机关应当建立行政执法责任制。
行政执法机关法定代表人是本机关行政执法工作的第一责任人。
县级以上人民政府应当对所属行政执法机关的行政执法工作定期进行考核和评审。
第十三条 制定规章不得与法律、行政法规、地方性法规相抵触。规章必须予以公布。
县级以上人民政府及其所属工作部门和乡镇人民政府、街道办事处制定的规范性文件，必须符合法律、法规、规章的规定，不得设定行政处罚和行政强制。
第十四条 行政执法机关收取行政事业费，必须依照《湖南省行政事业性收费条例》执行，不得违反该条例的规定加收其他费用。
第十五条 行政执法人员进行执法检查或者查处违法行为时，必须出示行政执法证件，说明执法依据和理由；国务院规定统一着装和佩戴标志的，应当着装和佩戴标志。
依照有关法律、法规、规章的规定需要对物品进行抽样检查的，行政执法人员不得少于两人，抽取的样品不得超过规定数量，不得违反规定重复抽样。
行政执法人员违反前两款规定的，公民、法人和其他组织有权拒绝。
第十六条 行政执法机关查处违法行为依法需要给予行政处罚的，必须依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定执行。
第十七条 行政执法人员在行政执法时，应当做好对法律、法规、规章的宣传，文明执法，尽职尽责，遵守职业道德。

第十八条 行政执法机关和行政执法人员不得有下列行为：
（一）超越权限、滥用职权；
（二）索贿受贿、敲诈勒索；
（三）弄虚作假、徇私枉法、庇护违法人员；
（四）故意推诿不履行法定职责；
（五）庇护本地方、本部门、本行业的不正当利益；
（六）其他损害国家利益和公共利益的行为。

第四章 行政执法程序
第十九条 行政执法机关对公民、法人和其他组织依法可以提出申请的事项，应当公开申请的条件、程序、期限。对受理的申请，行政执法机关应当及时审查，有规定期限的，从其规定；没有规定期限的，一般应当在30日内作出决定，不得拖延。
申请人对行政执法机关不受理申请、逾期不答复申请或者不批准申请不服而提出申诉，行政执法机关应当及时复审，并在15日内答复当事人。法律另有规定的，从其规定。
第二十条 行政执法人员在行政执法时，依法需要当场暂扣财物的，必须向当事人讲明有关法律、法规的规定；对暂扣的财物必须进行登记，列具清单，由当事人阅核后签名或者盖章。对暂扣的财物应当妥善保管，并及时向机关负责人报告，依法作出处理。对违法暂扣财物造成损失的
，应当依法赔偿。
第二十一条 行政执法机关和行政执法人员依法对当事人作出行政处罚或者采取行政强制措施时，应当告知当事人享有下列权利：
（一）陈述权、申辩权；
（二）依法要求举行听证；
（三）依法申请行政复议或者提起行政诉讼以及复议、诉讼的时限和地点；
（四）因违法给予行政处罚或者行政强制受到损害可以依法要求赔偿。
第二十二条 行政执法人员有下列情形之一的，应当回避，当事人也可以申请回避：
（一）是本案当事人或者当事人的近亲属；
（二）与本案有其他直接利害关系。
行政执法人员的回避，由行政执法机关负责人决定；行政执法机关负责人的回避，由同级人民政府决定。
第二十三条 行政执法人员依法采取行政强制措施或者作出行政处罚，应当报请行政执法机关负责人决定。法律规定可以当场作出行政处罚决定的除外。对重大违法行为给予较重行政处罚的，行政执法机关的负责人应当集体讨论决定，并报同级人民政府备案。
第二十四条 公民、法人或者其他组织对行政执法机关的具体行政行为在法定期限内不申请行政复议、不提起行政诉讼又不履行的，行政执法机关可以申请人民法院强制执行或者依法强制执行。

第五章 行政执法监督
第二十五条 本条例所称行政执法监督，是指县级以上人民政府对本行政区域内行政执法工作的监督，上级人民政府工作部门对下级人民政府有关工作部门行政执法工作的监督，以及同级人民政府有关工作部门依法对其他行政执法机关行政执法工作的监督。
第二十六条 行政执法监督的主要内容：
（一）法律、法规、规章的宣传贯彻；
（二）规章和其他规范性文件的合法性；
（三）行政执法主体的合法性；
（四）违法行为查处以及行政处罚、行政强制措施的合法性和适当性；
（五）行政复议和行政赔偿；
（六）行政执法机关法定职责的履行；
（七）行政执法队伍建设和行政执法证件的管理使用；
（八）法律、法规、规章规定需要监督的其他事项。
第二十七条 县级以上人民政府应当建立规范性文件备案审查制度。下级人民政府制定的规范性文件应当在文件发布后30日内向上一级人民政府备案，其所属工作部门制定的规范性文件应当在文件发布后30日内向本级人民政府备案。
备案机关经审查发现规范性文件有下列问题之一的，应当作出撤销或者限期修改的决定：
（一）与宪法、法律、法规、规章相抵触的；
（二）越权设定行政处罚、行政强制和行政收费的；
（三）不符合制定程序的。
第二十八条 县级以上人民政府应当建立法律、法规、规章执行反馈制度。在法律、法规、规章发布后3个月内，负责实施的行政执法机关应当将实施方案、步骤和措施，书面报送同级人民政府。
县级以上人民政府及其所属工作部门应当对执行法律、法规、规章的情况自行组织检查或者重点抽查。
各级人民政府应当于每年第一季度将上年度行政执法的情况书面报告上级人民政府。县级以上人民政府所属工作部门应当于每年第一季度将上年度行政执法的情况书面报告同级人民政府和上级人民政府的有关主管部门。
第二十九条 县级以上人民政府应当建立行政执法督办制度。本级人民政府发现所属工作部门、上级人民政府及其所属工作部门发现下级人民政府及其所属工作部门不履行或者拒绝履行其法定职责的，由人民政府发出《督办通知书》，责令限期纠正。
县级以上人民政府对在行政执法监督中发现的违法行政行为，以及公民、法人和其他组织举报、控告的违法行政行为，应当及时组织查处或者依法责成有关部门查处。举报人、控告人要求保密的，受理机关应当依法保密。
第三十条 县级以上人民政府应当建立行政执法争议处理制度，其所属工作部门之间行政执法中的争议，应当协商解决，协商不成的，由同级人民政府或者共同的上一级人民政府依法处理。

第六章 法律责任
第三十一条 违反本条例第七条规定的，由本级人民政府或者上级人民政府主管部门责令改正，对违法委托的，予以撤销；造成管理秩序混乱的，由本级人民政府或者有关主管部门对法定代表人或者有关责任人员给予行政处分。
第三十二条 违反本条例第十一条规定的，由本级人民政府或者上级人民政府主管部门责令改正，执法明显不当的，决定变更或者撤销；本级人民政府或者有关主管部门可以对有关责任人员给予行政处分。
第三十三条 违反本条例第十八条规定的，由本级人民政府或者上级人民政府主管部门给予通报批评，对其法定代表人或者有关责任人员由本级人民政府或者有关主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 在行政执法活动中，违反有关法律、法规规定的依照有关法律、法规的规定处理。

第七章 附 则
第三十五条 本条例自1997年1月1日起施行。



1996年9月28日