对城市行政公物的刑法保护——以井盖失窃为例
刘建昆
我国宪法第十二条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”城市公共设施属于行政公共用公物，是行政法上行政公物的组成部分；行政公物则绝大多属于“社会主义公共财产”。这也是城管以公物警察权保护城市公共设施的宪法依据。
然而城管毕竟只是行政机关。公物警察权作为行政权的一种，实际对“侵占或者破坏”公物的行为打击力度相当有限。《刑法》则是最严厉的处罚措施，如同其他法益的保护，公物保护最终往往必须要求助于刑事司法，这在各国立法上不乏其例。王名扬先生介绍说：“除违警处罚外，法国刑法典第257条对于由公共权力建立的或由其授权建立的纪念碑、雕像，以及对作为公共使用或装饰用的物体的毁损破坏，处以刑罚制裁。这种保护适用于一切公共建筑物，包括属于行政主体的公产和私产，以及私人财产的公共建筑物在内。”笔者查阅了国内?译的《法国刑法典》，其第二百五十七条为损坏纪念物罪，条文是：“毁灭、拆除、割裂或损坏碑、像及其他供公共利用或陈饰并经政府机关建立或经其允准而建立之纪念物者，处一个月至二年拘役和一百至五百法郎罚金。”
公物无疑具有财产性，财产的特点是既有价值又有使用价值。我国宪法也正是从财产价值角度加以规定的。我国《刑法》第五章“侵犯财产罪”包括了十二种具体犯罪，即抢劫罪，盗窃罪，诈骗罪，抢夺罪，聚众哄抢罪，侵占罪，职务侵占罪，挪用资金罪，挪用特定款物罪，敲诈勒索罪，故意毁坏财物罪和破坏生产经营罪。侵犯财产罪是指故意非法占有，挪用，毁灭公私财产的行为，几乎都是从财产价值的角度加以规定的。但是，行政公物供公共使用的使用价值决定了，这十二种并犯罪不可能完全涵盖所有侵犯公物的行为。
以“偷窃井盖”为例，早期关于井盖盗窃的案件都是以盗窃罪起诉的。而近年来，司法实践界则更加倾向于从其使用价值考察，“盗窃井盖不仅破坏了市政公共设施，而且严重威胁和危害人民群众的生命和财产安全。犯罪嫌疑人明知可能造成危及他人生命安全的严重后果，仍放任这种结果发生，因此以涉嫌以危险方法危害公共安全罪”。按传统的公物理论，行政机关对于对于包括井盖在内的行政公物基于公物的价值而具有“公物管理权”；而不特定多数的市民则享有的是其使用价值——“反射利益”。那么对基于使用价值的“反射利益”按照“公共安全”加以保护，是否超越了基于其价值的权力范畴？
我们认为，不应该这么机械的理解，因为公物的价值和使用价值是不可分割的整体。行政机关基于价值而保护公物，并不妨碍保护市民对于公物的“使用价值”；因而刑法对于公物的保护也就不应该限于其经济价值，更应该考虑其使用价值的公共性而予以特别的保护。如果井盖偷窃可以基于公共安全的考虑以危害公共安全罪予以处罚，那么与交通相关的电缆和路灯损毁，路面损毁，城市给排水设施的损毁等，似乎都应该给与《刑法》上的特别保护。
但是从目前的立法例来看，对于公共用公物的特别保护并未纳入《刑法》的视野，无论是基于其价值还是使用价值；即便对于常见的井盖失窃，究竟是按照盗窃财产还是危害公共安全，一罪还是并罚，也没有一个统一的看法，这不能不说是公物警察权保护与公物刑事司法保护衔接中的一个遗憾，而未来的公物警察权立法，则不应该忽略这一问题。
二○○九年八月十二日
印发阳江市城镇居民社会养老保险实施办法的通知
广东省阳江市人民政府
印发阳江市城镇居民社会养老保险实施办法的通知（阳府〔2012〕36号）
各县（市、区）人民政府，市府直属各单位：
现将《阳江市城镇居民社会养老保险实施办法》印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向市人力资源社会保障局反映。
阳江市人民政府
二○一二年六月七日
阳江市城镇居民社会养老保险实施办法
第一章 总 则
第一条 为加快建立我市城镇居民社会养老保险制度，实现城镇居民老有所养的目标，加快建设覆盖全省城乡居民的社会保障体系，促进社会经济协调发展，解决城镇无养老保障居民老有所养问题，根据《中华人民共和国社会保险法》有关规定、《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2011〕18号）及《印发广东省城镇居民社会养老保险试点实施办法的通知》（粤府〔2011〕127号）精神，结合我市实际，制定本实施办法。
第二条 年满16周岁（不含在校学生）、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍地自愿参加城镇居民社会养老保险。
与企业建立劳动关系的城镇居民，应参加城镇职工基本养老保险并按规定缴费。
第三条 城镇居民社会养老保险实行社会统筹与个人账户相结合（即基础养老金加个人账户）的制度模式。
第四条 城镇居民社会养老保险由市、县（市、区）两级人民政府组织实施，将其列入市、县（市、区）两级政府经济社会发展规划和年度目标管理考核体系，做好城镇居民社会养老保险制度建设的统筹规划、政策制定、统一管理、综合协调等工作。
第五条 城镇居民社会养老保险试点期间实行县级统筹。
第六条 城镇居民社会养老保险应当遵循以下原则：
（一）坚持保基本、广覆盖、有弹性、可持续的原则；
（二）坚持权利与义务相对应、公平与效率相结合、自我保障和国家保障相结合的原则；
（三）保障水平与当地经济社会发展水平相适应的原则；
（四）个人、集体、政府合理分担责任的原则；
（五）政府引导和城镇居民自愿选择相结合的原则；
（六）坚持属地管理，分级负责的原则。
第七条 城镇居民社会养老保险基金收益和各项养老保险待遇按国家规定免征税、费。
第二章 基金筹集
第八条 城镇居民社会养老保险以中华人民共和国居民身份证号作为参保人唯一和终身的社会保障号。
第九条 城镇居民社会养老保险基金的来源：
（一）参保人缴纳的养老保险费；
（二）财政补贴的养老保险费；
（三）养老保险基金的银行利息；
（四）社会捐助；
（五）其他收入。
第十条 每年1月1日至12月31日为一个社保年度。缴费每满12个月，缴费年限增加1年。
第十一条 养老保险费可以委托在镇（街道）设有营业网点、管理规范、服务良好的国有或国有控股商业银行代为扣缴。条件成熟时，使用社会保障卡缴费。
养老保险费以人民币形式按时足额缴纳。参保人采取一年一次的方式缴费，一年内只能选择一种缴费标准。
第十二条 参保人经核准缴费标准后，可以采取下列方式之一缴纳养老保险费：
（一）现金缴纳；
（二）账户扣缴；
（三）汇兑缴纳；
（四）团体缴费。
委托银行账户扣缴养老保险费的参保人，应存储足以抵缴当年养老保险费所需资金，保证顺利扣缴个人应缴纳的养老保险费用。
第十三条 城镇居民社会养老保险实行个人缴费和政府补贴等方式筹集缴费资金，建立合理分担责任机制。
（一）个人缴费。城镇居民应当按规定的标准缴纳养老保险费。缴费基本标准设定为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元十个档次，由参保人自愿选择一个档次缴费。
（二）政府补贴。
城镇居民社会养老保险分批实施，纳入国家试点地区的才享受各级财政补贴。已开展新农保的试点县区自2011年下半年起启动城镇居民养老保险试点工作，未开展新农保试点的县区从当地实施新农保制度之日起一并启动实施城镇居民养老保险工作。
1．各级财政对参保人缴费给予补贴。补贴标准为每人每年30元，其中省、市、县财政各负担10元。对城镇重度残疾人、残疾人低保对象、五保对象、独生子女伤残或死亡后未再生育或收养子女的生活困难的夫妻等特困群体参加城镇居民基本养老保险，除享有政府缴费补贴外，由统筹地区政府为其代缴全部最低标准的养老保险费。
2．各级财政共同出资建立基础养老金。根据《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2011〕18号）和《印发广东省城镇居民社会养老保险试点实施办法的通知》（粤府〔2011〕127号）文件规定，中央财政按中央确定的基础养老金标准（每人每月55元）的50%给予补助（即补助每人每月27.5元），其余部分，按省财政负担50%（即13.75元），市和县财政各负担25％（即各6.875元）的比例安排落实财政补助资金。
第十四条 大力弘扬中华民族尊老敬老的传统美德，通过政府褒奖、税费优惠等措施，鼓励机关、团体和社会各界捐款资助城镇居民参加城镇居民社会养老保险。
第十五条 城镇居民社会养老保险费不得减、免。
第十六条 社会保险经办机构负责为参保人建立城镇居民社会养老保险个人账户。个人缴费、政府缴费补贴和银行利息记入个人账户。个人账户计息标准按照中国人民银行公布的金融机构一年定期存款利率计算。
第十七条 城镇居民社会养老保险基金实行财政专户管理。各级财政补贴资金应全额转入财政部门在国有或国有控股商业银行开立的财政专户。
第十八条 按照我市城镇居民社会养老保险制度和政策相对统一的原则，在国家和省出台城镇居民社会养老保险与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法前，参保人在不同时段分别按本办法及城镇职工基本养老保险办法参保的，其养老保险关系及待遇支付按如下办法处理：
1．参保人达到按月领取城镇职工基本养老金条件的，可将其城镇居民社会养老保险个人账户储存额转入城镇职工基本养老保险个人账户，并对城镇居民社会养老保险缴费年限按省的有关规定进行折算，按城镇职工基本养老保险计发待遇。
2．参保人未达到按月领取城镇职工基本养老保险养老金条件的，可继续参加城镇职工基本养老保险，也可将其城镇职工基本养老保险的个人账户储存额转入城镇居民社会养老保险个人账户，缴费年限合并计算，按本办法的有关规定计发养老金。
第三章 养老保险待遇
第十九条 参保人按本办法参加城镇居民社会养老保险，年满60周岁，并符合下列条件之一的，经县（市、区）社保经办机构资格审核，按以下办法享受养老保险待遇，直至终老。
（一）本办法实施时已年满60周岁，未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金。按其填表申领待遇并经社会保险经办机构审核批复的时间次月起享受养老保险待遇。
本办法实施时距离60周岁不足1年的参保人，可据实际相差时间缴纳相应养老保险费，并在达到年满60周岁的次月起申领养老待遇。
（二）城镇居民社会养老保险制度实施时，不满45周岁的城镇居民，应按年缴费，累计缴费不少于15年；参保人年满60周岁时累计缴费不满15年的，可继续逐年缴费，并享受相应的政府缴费补贴；逐年缴费至65周岁仍不满15年的，可一次性补足差额年限的养老保险费后，按月享受养老金，但一次性补缴不享受政府缴费补贴。
（三）当地实施城镇居民养老保险制度时，距领取养老待遇年龄不足15年的参保人，应逐年缴纳养老保险费至领取养老待遇年龄，也可选择趸缴若干年的养老保险费，但累计缴费年限不超过15年。对趸缴部分的财政补贴，在趸缴当年一次性划入个人账户。参保人逐年缴费期间出现中断缴费的须进行补缴，补缴年限不享受政府的缴费补贴，到达领取养老待遇年龄时欠费的人员，从补清欠费后的次月起申领养老待遇。
第二十条 养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。
基础养老金的基本标准为每月55元；个人账户养老金月标准为首次领取养老金时个人账户储存额除以139（与城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。如果待遇领取人员年龄大于60周岁的，其个人账户养老金的计发月数相应减少，具体办法按照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）文件的有关规定执行。今后根据国家、省有关规定进行调整。
养老金委托在镇（街道）设有营业网点的国有或国有控股商业银行代为发放。
第二十一条 参保人不得退保或提前支取个人账户储存额。参保人跨统筹区域转移养老保险关系的，其个人账户储存额全部转移。参保人出国（境）定居或死亡的，除政府补贴资金外，其个人账户储存额一次性支付给本人或由其法定继承人继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。
第二十二条 根据省政府《关于做好我省2005年冬季退役士兵接收安置工作的通知》（粤府〔2006〕11号）的有关规定精神，退伍军人回乡后参加城镇居民养老保险，如果其服役期间未参加军人养老保险的，其军龄应视同城镇居民养老保险参加年限；服役期间参加了军人养老保险的，应做好与城镇居民养老保险的衔接，军人养老保险的缴费年限合并计算，保费记入城镇居民养老保险个人账户，并按城镇居民养老保险规定继续缴费。
第二十三条 参保人被判处拘役、有期徒刑及以上刑罚的，服刑期间暂停缴纳养老保险费，服刑期满后可继续缴费，服刑前后的缴费年限和个人账户储存额合并计算。参保人被判处管制、有期徒刑宣告缓刑或被假释的，可继续缴纳养老保险费，并享受财政补贴。参保人因涉嫌犯罪被通缉、在押期间，养老保险费暂停缴纳；被无罪释放的，可以补缴被通缉、羁押期间的养老保险费，并按各级财政对参保人参保补助的标准给予补助。
对领取养老待遇的参保人，被判处拘役、有期徒刑及以上刑罚的，服刑期间停发养老待遇；服刑期满后，养老待遇按服刑前的标准继续发放；服刑期间死亡的，养老保险个人账户结存额可以继承。被判处管制、有期徒刑宣告缓刑和监外执行的人员，可以继续发给养老待遇。因涉嫌犯罪被通缉或在押未定罪期间，养老待遇暂停发放；如果法院判其无罪，被通缉或羁押期间的养老待遇予以补发。
第二十四条 每年应对领取养老金人员的领取资格进行认定，由镇政府、街道办事处和居委会共同组织办理相关资格验证手续，县（市、区）社保分局审核确认。
按月领取养老金的人员失去享受条件时，应及时向社保经办机构申报。
第四章 部门工作职责
第二十五条 人力资源和社会保障行政部门是城镇居民社会养老保险工作的主管部门，负责组织有关部门制订相关配套规定，会同有关部门对城镇居民社会养老保险工作进行宏观指导和协调，对城镇居民社会养老保险基金的筹集、上解、预算、划拨、发放和基金管理等情况实施监督和定期检查。
第二十六条 社会保险经办机构负责城镇居民社会养老保险关系的建立、变更、中断、接续、终止和基金的征缴结算、配账处理、待遇核发、基金核算、会计统计、社保稽核、经办业务内部控制和信息系统建设管理等工作。经办机构内部应设置相应的经办岗位，明确岗位职责，确保业务经办的准确、安全、高效。
第二十七条 机构编制管理部门根据社会保险工作的需要，加强基层社保经办机构的建设。
第二十八条 财政部门负责编制城镇居民社会养老保险财政补贴资金和业务经费的年度预算；负责审核城镇居民社会养老保险财政专户核算工作；负责审核社会保险经办机构提出的城镇居民社会养老保险支出用款计划的安排；负责审核社会保险经办机构编制的城镇居民社会养老保险基金收支计划和预决算。
第二十九条 发展改革部门负责将城镇居民社会养老保险工作纳入国民经济和社会发展规划。
第三十条 镇政府、街道办事处和居委会承担城镇居民社会养老保险参保登记主体的职责，负责做好组织管理、宣传发动、政策咨询、指导协调、缴费及领取待遇公示等工作。镇（街道）劳动和社会保障事务办公室负责辖区内城镇居民社会养老保险参保登记、缴费督查和参保、待遇领取待遇资格初审等相关经办业务工作。
第三十一条 公安部门会同有关部门制定居民户籍信息与生存信息的管理制度，及时提供城镇居民社会养老保险所需的户籍信息与生存信息。
第三十二条 民政、残联部门负责做好特困群体参加城镇居民社会养老保险工作的衔接，解决规定补助资金的落实，及时向社保经办机构提供对重度残疾人、残疾人低保对象、五保对象、独生子女伤残或死亡后未再生育或收养子女的生活困难的夫妻等特困群体人员名单，协助做好此类人员的参保登记工作。
第三十三条 银监部门负责城镇居民社会养老保险合作银行的监管；人民银行阳江市中心支行负责县（市、区）财政局、县（市、区）社保分局等部门开设基金财政专户、基金收入户、基金支出户的审批及各项基金的收支结算工作。
第三十四条 地税、审计、国土、统计、计生等部门根据各自职责，加强沟通、密切配合，确保城镇居民社会养老保险工作顺利实施。
第五章 基金监督管理
第三十五条 城镇居民社会养老保险基金实行收支两条线管理。个人账户基金、各级财政的补贴资金、社会资助资金及发放养老金的专项资金全额纳入财政部门开设的“城镇居民社会养老保险基金财政专户”管理，单独建账、独立核算、封闭运行，任何单位不得挤占、挪用或从中提取费用。城镇居民社会养老保险基金按有关规定通过存储国有（含国有控股）商业银行或购买国有债券等方式实现保值、增值，不得直接进行投资，不得挪作担保。
第三十六条 县（市、区）人力资源和社会保障、财政、审计部门根据《广东省社会保险基金监督条例》的有关规定按各自的职责范围共同做好社会保险基金监督管理工作。
第三十七条 建立组织机构控制、业务运行控制、基金财务控制和信息系统控制等内部控制监督管理机制和经办业务管理规程。有关稽核的内容和内部控制监督办法按照原劳动保障部《社会保险稽核办法》（劳动保障部令第16号）和原广东省劳动和社会保障厅《广东省社会保险经办机构内部控制实施细则》（粤劳社发〔2007〕12号）的有关规定执行。
第三十八条 城镇居民社会养老保险基金的会计统计和财务管理制度按照财政部、原劳动保障部颁布的《社会保险基金会计制度》、《社会保险基金财务制度》的有关规定执行。
第三十九条 各县（市、区）社会保险经办机构要在每年第一季度向社会公布上年度城镇居民社会养老保险基金的收支情况，接受社会公众的监督，并接受市、县（市、区）相关职能部门的监督审查。
镇政府、街道办事处或居委会每年应对参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众的监督。
第四十条 建立城镇居民社会养老保险业务档案管理制度，充分发挥档案的作用。认真落实参保人档案的保管、保密、利用、移交、鉴定、销毁等管理规范，保证城镇居民社会养老保险人员业务档案妥善保管，有序存放，严防毁损、遗失和泄密。
第四十一条 采取不正当手段欺诈、冒领、多领城镇居民社会养老保险待遇，由各县（市、区）社会保险经办机构责令限期退还，拒不退还的，由各县（市、区）人力资源和社会保障行政部门分别依法作出行政处理，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第四十二条 社保经办机构、基金征缴机构、基金财政专户管理机构及其工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，致使城镇居民社会养老保险基金不能按时足额征缴或待遇不能按时足额发放，造成城镇居民社会养老保险基金流失的，由各县（市、区）人力资源和社会保障行政部门责令改正，并由有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人给予行政处分，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第六章 附 则
第四十三条 本办法实施后，国家、省出台有关城镇居民社会养老保险新的政策，按国家、省的有关规定调整。
第四十四条 本办法从2011年7月1日起施行。