审判独立诌议 ——以行政审判为视角

黄卫


　　摘要：今年是我国《行政诉讼法》施行二十周年纪念日，《行政诉讼法》施行的一个重要的意义就是，在民与官之间架起了一座桥梁，让“民告官”变成了现实，它体现的是一个国家的民主精神和保护公民基本权利的价值取向，在这种大的价值取向下，行政机关及其工作人员就形成了一种压力，迫使自己学法、懂法和依法行政，各级政府依法行政的水平也确实得到了不断提高，但却没有使司法与行政很好地良性互动。在行政审判实践中，审判独立处处受阻，严重阻碍着司法独立的实现，制约着公平、正义法治理念的发展。“没有独立的司法就没有真正意义上的司法独立。”作为一句法学名言，它深刻地揭示出司法独立的内在价值。可以说，司法独立是现代法治社会的标志，是依法治国的前提。本文中，笔者从行政审判的视角出发，着力分析我国现存行政审判体制对我国行政审判独立的影响，并力求探索出一条更符合法治理念的行政审判之路。
　　关键词：审判独立 行政审判 制度构想
　　一、我国行政审判制度的历史沿革
　　行政审判作为我国审判制度的重要组成部分，它与民事审判、刑事审判并称为我国的“三大审判”制度。但与另两种审判不同的是，行政审判的产生远远落后于民事审判和刑事审判，我国的行政审判走过了一条从无到有、从小到大、从粗到细的不断完善的道路。刑事审判、民事审判是随着国家的产生而产生的，在原始社会，人们主要通过部落习俗，采取“血亲复仇，同态复仇”的方式解决成员间的纠纷，进入到我国的第一个奴隶制王朝夏朝，统治者意识到，这种纠纷解决方式不利于维护统治秩序，于是就设立了中央审判机构，当时的中央审判长官称为“司寇”。以后各朝都设立了这种审判机构，只是称谓不同罢了，在秦汉时期称为“廷尉”，在南北朝时期称为“大理寺卿”，在明清时期称为“三法司”。而行政审判只是在最近二十年才逐渐发展起来的，这与我国的历史条件和行政法的特点是分不开的。在奴隶制和封建专制制度下，不存在也不可能存在行政审判。纵观中国法制史，我国传统法律的一个弊端就是司法行政合一，行政机关兼行司法权，忽视程序正义。在司法审判中，地方各级衙门的司法审判权力，不过是行政权力的延伸或附属，且审判中受其他机构干涉，皇权至高无上。在这样的历史背景下怎么去行使行政审判？而且为了案件的妥善解决，可以运用一切手段，刑讯逼供不可避免，又怎么让老百姓去行使行政诉讼权利？随着1840年鸦片战争的爆发，中国“门户顿开”，社会形势日趋月异，各种西方思想包括法律文化不断输入中国，且逐步被接受和认可，这就迫使当时的清政府进行改革。清末司法改革改变了中国沿袭了两千多年的司法行政合一的传统社会政治结构，开启了中国的法律近代化的历程，是中国法制史上的重大事件，对中国社会的进步与发展产生了极为深远的影响，中国法律正是在这一时期开始了全方位的近代化，行政诉讼观念也正是在这一时期出现的。在光绪三十三年清政府颁行的《法院编制法》中，其第二条规定：“审判衙门掌审判民事、刑事诉讼案件，但其关于军法或行政诉讼等另有法令规定者，不在此限。”当时的清政府也明确暗示要成立单独的行政审判衙门。 但因清政府的迅速灭亡，这一设想最终未能实现，行政审判衙门也未能建立起来，但无可置疑，清政府在预备立宪的背景下，确立了在普通审判衙门之外单独设立行政审判衙门的二元制模式。虽然清末法制改革的初衷是为了维护自身的统治，但对推动我国的法制进程也不无意义，它改革了行政、司法合一的体制，确立司法独立原则，试图通过理性化的诉讼程序，确保公正的审判结果。只是由于当时的社会政治环境，这种改革也只能是“瓮中捉鳖”。新中国成立以后，我国也未能立即建立起行政审判制度。在新中国成立初期，国家在总结革命根据地经验的基础上，开始创立系统的社会主义的行政法和行政法制度，制定并颁布了大量的行政组织方面的法律法规。 ，但是当时对行政法制的认识并不是很深刻，并没有把它与民主政治密切地联系起来，因而当时所建立的行政法制是不完善的，同时由于在政治体制上存在着党政不分的问题，公民尚不能到法院去控告政府机关的违法失职行为，使政府机关作为被告和公民一道接受法院对他们之间发生的争议的审理和裁决。在计划经济体制下，行政法处于被冷落、被遗忘的境地，其作用基本上为政策和行政命令所取代。 只有在较为健全的市场经济体制下，在法制和民主政治制度下，行政法才能不断发展、兴盛，于是在十一届三中全会之后，我国的行政法制建设走向了发展的新时期，1982年试行的民事诉讼法规定，人民法院受理法律规定可以向法院起诉的行政案件，行政诉讼制度开始实行。此后，经过各种曲折，于1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过我国第一步真正意义上的行政法——《中华人民共和国行政诉讼法》，正式确定“民告官”的行政诉讼制度，逐渐构建起了有中国特色的行政审判制度，也确立了合法性、合理性、比例原则、自由裁量等行政原则。从此我国的行政审判步入了“有法可依”的时代。
综上，我国的行政审判比民事审判、刑事审判起步晚了几千年之久，但我国的行政审判发展迅速，作用明显。公民可以与政府机关对簿公堂，平等地与之明辨是非，政府机关的行为如果确实违法，损害了公民的合法权益，还要向公民赔礼道歉，依法承担侵权赔偿责任。这种诉讼过程和诉讼结果无论是对于参加诉讼的当事人，还是对于从各种渠道获知相关信息的公民，都是一种潜移默化的民主、法治教育，极大的增强了公民的权利意识和民主法制意识。而且行政案件受案数量逐年递增，1988年8月25日，我国出现了一例也是发生在温州的我国首例“民告官”案件，而去年，我国各级法院共审理行政案件12.1万件，同比上升10.5% 。尽管各级法院受理的行政案件以及“民告官”的胜诉率都在逐年递增，但这并不能掩盖我国行政审判工作中的种种不足：一些地方法院领导对于行政审判的重要性认识还不高，重视还不够；诉权保护不力、“告状难”的现象仍然存在；少数案件办案质量和效率还不高；行政争议日趋复杂化，行政审判的难度加大；行政审判力量和队伍素质有待进一步加强和提高；司法环境还有待于进一步改善。 笔者认为，所有的这些都不同程度折射出我国行政审判中的审判独立问题。下文中，笔者将着重分析此问题，在分析之前，有必要对审判独立的内涵作简要概述。因为只有当我们认识了某一事物之后，我们才能分析某一事物，了解某一事物的内在价值。
　　二、审判独立的内涵
　　审判独立一直是我国司法改革的一个前沿和难点问题，从字面上看，审判是指人民法院代表国家对当事人的纠纷进行认定、裁决的诉讼活动，独立是指不受干涉、自由。顾名思义，审判独立就是人民法院的诉讼活动不受干涉。《中华人民共和国宪法》第一百二十六条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。行政审判作为我国审判制度的组成部分，它同样要求审判的独立。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定，人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这与我国的宪法精神是一致的，有利于我国行政审判工作的进行。
在学理上，审判独立是指人民法院依照法律的规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，在法院内部，则实行民主集中制的原则。也就是我们通常所说的外部独立与内部独立。针对目前我国学术界对外部独立和内部独立的争论， 笔者想要阐述的是：虽然我国没有明确对法官独立予以确认，但不可否认，法官独立是法院独立的基础，法院的审判活动都是通过法官来完成的，没有法官的参与就没有法院的审判，如果法官在审判活动中受到干扰，审判活动就会无法进行，法院独立行使审判权也就无法实现。因此，法院独立与法官独立是相互依存的，法院独立是法官独立的前提和基础，而法官独立则是法院独立的最终表现。笔者这里说的审判独立不是绝对的独立，我们的审判权应该受监督，因为绝对的权力必然导致绝对的腐败。但是监督的主体笔者认为不应该包括政党、人大。
　　三、我国现行行政审判体制的现实困境
　　前文中已经述及，我国实行行政诉讼制度的历史还不长，行政审判的司法环境还不尽如人意，开展行政审判工作还存在较大的阻力，特别是在当前我国经济转轨和社会转型的特定历史时期，大量复杂的社会矛盾不断出现，行政行为侵害相对人利益的现象不可避免，但来自各方的干涉，特别是被告行政机关的非法干预还不同程度存在，地方保护主义、部门保护主义和妨害诉讼、藐视法庭、该立案不立案的现象在一些地方还有发生，这些都严重制约着行政审判的进行，妨碍着审判独立的实现。概言之，我国行政审判独立目前还有以下四大问题亟待解决。
　　1、行政审判权遭遇外部压力——地方保护。法作为一种通过规定人们的权利、义务关系来调整人们行为或社会关系的社会规范，只有将抽象的行为模式转化为人们现实的权利、义务关系，才能发挥其应有的功能。但在法的实施过程中可能有各种因素阻碍着法的功能的发挥，因而不能产生立法者希望通过进行法律规制所达到的结果。由于我国现有的政治体制、行政区划所形成的司法属地化和地方利益的存在，在中国现实地客观地存在司法上的地方保护主义。 尽管我国行政诉讼法第十一条、第四十一条对人民法院的受案范围、受案条件都有明确的规定，但法的制定与法的实现永远是一对矛盾体。由于法院审理的行政案件涉及行政机关的切身利益，有的地方规定，受理行政案件要经党委、人大、政府批准，还有的地方甚至规定行政案件的受理要由政法委讨论决定。 即使受理了，有些地方法院也怕得罪行政机关而不愿意审理行政诉讼案件，经常向行政机关请示，无视审判的独立性。有的地方，党委、政府采取行政手段对法院受案范围加以限制，再加上我国目前法院的行政化色彩，致使有的地方法院对该受理的案件不予受理。特别是当被告是县级政府的时候，这种现象尤为严重。办案法官普遍存在一定心理压力，不敢大胆行使行政审判权。似乎是立法者也意识到了这一点，为了使法真正得到实现，发挥法在社会生活中应有的作用。立法者在法的层面上力图解决这一难题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条以及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第八条第一项中规定，当被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理时可以由中级人民法院作为一审法院来审理该案件。但殊不知，纵使由中级法院来审理该案件也无从打破地方保护干扰。地方保护已经严重影响着行政审判的独立行使，法院成为维护本级地方政府的有力武器。
　　2、行政审判权遭遇内部压力——法院行政化。早在17世纪洛克就提出了三权理论，到18世纪，法国启蒙思想家孟德斯鸠总结前人思想和历史经验的基础上，提出了三权分立学说，其核心是立法权、行政权、司法权相互独立、相互制衡，即为行政、司法、立法三大权力分属三个地位相等的不同政府机构，由三者互相制衡。这已经成为当前世界上资本主义民主国家广泛采用的一种民主政治思想。审判权是一种司法权，在我国却没有摆脱行政的笼罩。法院设置行政化、法院管理行政化。长期以来我国法院的管理模式采用行政管理模式，并套用相应的行政级别，按层分级管理。法官需要向庭长、院长汇报案件，案件处理结果最终也要通过庭长、院长的签发，如果庭长、院长对案件的处理结果有不同的观点，有权不予签发并可要求合议庭重新合议，在事实上出现了“一把手负责制”，这种行政管理模式严重妨碍着法官独立行使审判权。特别是在行政审判中，法官的审判权本就遭遇行政机关的外部压力，再加上内部压力，行政审判的难度可想而知。
　　3、行政审判权遭遇自身压力——法院地方化。行政审判是指人民法院依照法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作出裁判的一种活动。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条的规定：“法院审理行政案件，不适用调解，”适用调解的仅仅是行政赔偿案件。但在行政审判实践中，调解却是一种常用的审判方式，法官们也积极采用协调方式动员当事人撤诉或者违法调解，偏袒行政机关，这种与法律背道而驰的做法实在是一种“难言之隐”。 根据《人民法院组织法》的规定，地方法院院长的任免由地方党委提名，提交同级人大举手表决，副院长以下的法官，由同级人大常委会任免。这种任免方式无疑弱化了法官对国家的整体认同感，认为自己只是地方的法官而非国家的法官，最终导致法官效忠于地方。与此同时，由于各级人民法院的各项经费保障受制于各级政府，如法院工作人员的工资、法院的办公经费等等，均要列入地方各级人民政府的预、决算，统一由各级政府调配使用。各级法院的人事劳动权也掌握在各级人民政府的手中，一个法院如要想加强队伍建设，需录用相关工作人员，没有编制显然是不行的，而各级政府的编委按照相关规定不给法院编制，法院显然不能违规录用相关工作人员。正是由于行政审判一方当事人地位的特殊性，对法官们的干扰很大，使得法官们倍感压力，因为法官们也是普通的人，同样也会有物质生活方面的需求，同样需要养家糊口。所有的这些因素让法官们“后退无路”，却又不得不“迎难而上”，这就很难保证法官们不会为了平衡方方面面的关系而牺牲法律赋予的独立审判权。失去了独立的审判权，司法的公正性就失去了保障，而公正是司法的生命。亚里士多德认为：“公正的基准是某种利益配置；公正的基本公式是成比例平等。公平和平等在一定范围内含义是相同的。” 失去了公正的司法又怎能使人信服？人民群众就会认为这样的审判实际是“官官相护”，愚弄百姓，就会对行政诉讼失去信心，行政审判工作的发展就会裹足不前，行政法治的建设就会举步维艰。
　　4、行政审判遭遇立法瓶颈。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定，人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。尽管我国《宪法》也对审判独立作了明确的规定，但都很粗矿，在排除干涉的主体上都有缺漏，没有政党、没有国家权力机关，这就为政党和国家权力机关干预司法留下了法律上的漏洞，特别是在行政审判中，这种干扰性就更强了。在地方各级人大代表中，行政官员所占比例通常都在60%以上，这种身份结构，在一定程度上使人民行使权力的机构蜕变成贯彻行政意图的机构。行政审判体制要求法院的审判活动接受人大的监督，当政府及其行政长官想对行政审判权进行干预时，也可以通过人大监督权的行使，将行政干预隐藏于人大监督之中，给行政干预行政审判活动披上合法的外衣。另外，行政审判实践中，时常有地方行政长官借地方党委对行政审判活动实施领导之名，行干预行政审判之实。
　　《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第四款规定：“在行政处罚显失公正的情况下，法院可以判决变更。”这显然不利于公民的诉权保护。换个角度就是说，法律认可行政机关可以违法，可以“适度”侵犯公民的权利，但审判实践中，显然这个“适度”囊括了很多复杂多样的可变更行为。法是国家意志的体现，而国家又是阶级的产物，在我国，人民群众是国家的主人，法应该体现广大人民群众的根本利益，但似乎我国的行政立法不能做到这一点，不知为何原因？
　　虽然行政审判对保障依法行政和维护公民、法人和其他组织的合法权益起着非常重大、不可替代的作用，而且在民主法治建设的今天日益彰显。但2006年10月31日第十届全国人大常务委员会第二十四次会议修正后的《人民法院组织法》通篇未提行政案件、行政审判庭。《人民法院组织法》第三条规定：“人民法院的任务是审判刑事案件和民事案件，并且通过审判活动，惩办一切犯罪分子，解决民事纠纷，以保卫无产阶级专政制度，维护社会主义法制和社会秩序，保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障国家的社会主义革命和社会主义建设事业的顺利进行。”《人民法院组织法》第十八条规定：“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，庭设庭长、副庭长。”《人民法院组织法》第二十条规定：“基层人民法院审判刑事和民事的第一审案件，但是法律、法令另有规定的案件除外。”不知道是立法者的有意为之，还是立法者的忽视，不得不让人产生各种联想，行政审判似乎是名不正言不顺。
　　四、保障行政审判独立的对策
　　在新的历史时期，新的发展历程中，要进一步明确行政审判的发展方向，就必须采取强有力的措施，从以下几个方面下大工夫：
　　1、加强行政审判队伍建设。法的实施离不开人的作用，作为审判权之一的行政审判权，它的发展同样离不开每个法官个人的作用。要改善我国的行政审判工作，就必须首先提高我国行政审判队伍的素质。要以科学发展观重要思想为指导，以“三个至上”为工作原则，加强法官的思想政治工作，树立人民法官为人民的根本思想，开展职业道德和纪律作风教育，加强对法官道德素质的培养，加强法官的教育培训工作，做到能者上，庸者下。使行政审判干部达到政治坚定、公正廉洁、纪律严明、业务精通、作风优良、道德高尚。
　　2、加强对妨碍行政审判行为的处罚。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处一千元以下的罚款、十五日以下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任……”鉴于行政审判的特殊性，对非法干涉行政审判的，笔者认为应该增加一项，对行政机关干扰人民法院审判的，人民法院可以对有关单位和工作人员做出处罚。从法的层面上制止行政审判中的不当干涉，给行政审判的独立提供更有力的法律保障。
　　3、改革人民法院的管理体制。改革人民法院现行管理体制的原则就是实行司法独立，要真正实行司法独立就必须建立法院独立和法官独立的保障救济机制。首先，人民法院在机构设置上必须与行政机关保持独立，同时在处理行政事务方面也应保持自己的独立自主性；其次，应该借鉴外国比较成功的经验，实行法官任用制、终身制、高薪制、惩戒制。针对我国行政审判中的各种困扰，有学者认为我国应该设置行政法院。如前所述，行政审判在我国的干扰性很大，笔者认为，要实现行政审判中的审判独立，我们可以借鉴德国经验，建立隶属于司法系统的专门行政法院，我国海事法院、铁路运输法院等专门人民法院的成功运行都给我国设置专门的行政法院提供了宝贵经验。在组织系统，可以设置为最高行政法院、高级行政法院、中级行政法院，这里不设置基层行政法院，主要是为了尽量减少行政审判的干扰性，保证行政审判的公正性和独立性；在组织权限上，行政法院的法官在行使审判权的时候不受行政机关意志左右，只服从于法律。只有这样才能进一步保证行政审判独立，实现行政法治。
　　4、改革人民法院的经费保障体制。《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》（以下简称三五改革纲要）明确提出，改革政法经费保障体制，建立分类保障政策和公用费用正常增长机制，制定完善各类业务装备配备标准，规范基础设施建设的经费保障，加强人民法院信息化建设。这些改革措施，必然建立新的司法经费保障体制，促使人民法院工作快速发展、促进司法公正的实现。三五改革纲要只是笼统的谈了改革方案，笔者认为，我国的人民法院经费应该由中央财政统一保障，由中央财政统一拨付。但这种经费不是全部由中央财政支出，因为要中央财政承担全国各级法院的经费，无疑会增加中央财政的紧张，不利于经济、社会的发展和稳定。笔者认为，可以由中央财政负担30%，地方财政负担70%，但地方负担的费用必须统一交付中央财政，再由中央财政统一拨付各级人民法院。这样一来就解开了人民法院的经济枷锁，让人民法官无后顾之忧，可以“放心大胆”地办案子了。

参考文献：
1.陆文前：《清末司法改革与中国法律近代化》，载《江汉论坛》2003第8期。
2.姜明安，《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2003年版。
3.王胜俊，在十一届人大三次会上作的《最高人民法院工作报告》。
4.王胜俊，《为大局服务，为人民司法，开创行政审判工作新局面》，载《人民司法》2009年第9期。
5.刘作翔：《中国司法地方保护主义之批判——兼论司法权国家化的司法改革之路》，载《法学研究》，2003年第1期。
6.姜明安：《中国行政法治发展进程报告》，法律出版社1998年版。
7.苗力田译：《亚里士多德全集》第8卷，中国人民大学出版社1992年9月第1版，第99-100页。
8.张卫平，《论我国法院体制的非行政化》，载《法商研究》2000年第3期


江西省奉新县人民法院 黄卫
甘肃省嘉峪关市人民政府


嘉峪关市人民政府关于印发《嘉峪关市城市市容和环境卫生管理办法》的通知

嘉政发〔2011〕23号


各区，市政府各部门，在嘉各单位：
《嘉峪关市城市市容和环境卫生管理办法》已经市政府第86次常务会议研究通过，现予印发，请认真遵照执行。



　　 　 二○一一年三月三十日



嘉峪关市城市市容和环境卫生管理办法


第一章 总　则


第一条　为加强城市市容和环境卫生管理工作，创建整洁、优美、文明、有序的城市环境，保障广大人民群众的切身利益和身体健康，根据《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国道路运输条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》和《甘肃省城市市容和环境卫生管理办法》的有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条　本市城市规划区域内的市容和环境卫生管理工作，适用本办法。本市城市规划区域内的所有单位和个人，均应遵守本办法。
第三条 城市市容和环境卫生工作实行统一领导、分级管理、公众参与、社会监督相结合的原则。
市建设局负责本市规划区域内市容市貌的监督管理工作。市城建管理监察支队受市建设局委托对城市规划区域内的市容市貌进行管理，对违法行为实施行政处罚。
市环卫局负责本市规划区域内环境卫生的清扫、保洁、垃圾清运和监督管理工作，并对违反城市环境卫生管理规定的行为实施行政处罚。
三区、规划局、园林局、工商局、公安局、交通局、环保局、文物局、运管局、国土局、质监局、食品药品监督管理局、市场开发建设服务中心等有关部门，按照有关法律、法规、规章的规定和各自的职责，做好城市市容和环境卫生管理工作。
第四条 各相关部门应当依法加强对城市市容和环境卫生工作的管理、协调和监督。
第五条 城市市容和环境卫生设施以公共财政支出为基础，鼓励公民、法人或其他组织投资建设城市市容和环境卫生设施，并依法保障投资者的合法权益。
第六条 市财政局应根据城市市容和环境卫生管理事业发展的需要，将所需经费列入财政预算，并随着管理任务的增加、管理设施的更新保持适度稳定增长。
第七条 积极推行城市市容和环境卫生责任区制度。在本市行政区域内的机关、团体、企事业单位、个体工商户及居民都应当做好各自区域内的市容和环境卫生工作。

第二章 城市市容管理

第八条 城市的建筑景观、公共设施、环境卫生、园林绿化、广告标示、公共场所等，应当符合国家规定的城市容貌标准。
第九条　城市主要道路两侧和景观区域临街建筑物的阳台、门窗、屋面应当保持整洁、美观，不得在阳台和窗外吊挂、晾晒和堆放影响市容的物品。在临街建筑物外墙上安装空调外机、遮阳棚的，应当保持其安全、整洁、完好。违反本条规定的，依据《甘肃省城市市容和环境卫生管理办法》第三十四条第二款的规定，责令改正；拒不改正的，处以50元以上200元以下罚款。
第十条 城市道路两侧和广场周围建（构）筑物内的经营者不得超出门、窗设摊经营。违反本条规定的，依据《甘肃省城市市容和环境卫生管理办法》第三十五条的规定，责令改正；拒不改正的，处以500元以上3000元以下罚款。
第十一条 禁止擅自在城市道路及其两侧、公共场所和设施用地范围内搭建建（构）筑物和其它设施、清洗机动车辆、进行屠宰加工。确因建设等特殊需要，经批准临时搭建建（构）筑物和其它设施的，应当保持周围环境整洁，并在规定期限内拆除。
市规划局、市国土局应当加强对城市违法违规建筑及土地利用的监督管理，依法查处违法建设行为。
第十二条 在城市道路两侧、广场、游园以及其他公共场所设置的建筑小品、雕塑等建筑景观，应当与周围景观相协调。出现破旧、污损的，产权单位、维护管理单位应当及时粉刷、修饰。城市主要道路两侧和景观区域的临街建筑物前，应当选用透景、半透景的围墙、栅栏或者绿篱、花坛（池）、草坪等，并保持整洁、美观。
第十三条 城市道路路面和人行道应当保持平整，路牙及无障碍设施完好，城市道路和桥梁上设置的隔离墩、防护栏、防护墙以及照明、排水等设施应整洁、完好、有效。产权单位应当做好城市道路及其附属设施的日常维护和监督管理工作，对城市道路及其附属设施出现破旧、污损、影响通行安全的，应当及时清洗、更换、修复。
第十四条 在城市道路上设置的各类上下水井、电缆井、检查井、窨井盖等，产权人或者维护管理单位应当加强日常检查及维护工作，出现损坏、丢失、移位的，应当立即设置警示标志、护栏等临时防护措施，并及时进行维修、更换。
第十五条 在城市道路及其他公共场所设置的交通、邮政、电力、电信、环境卫生等各类设施，应当按照有关规定和规范的要求设置，保持完好和整洁美观。出现破旧、污损或者丢失的，所有权人或者维护管理单位应当及时维修、更换、清洗或者补设。违反本条规定的，依据《甘肃省城市市容和环境卫生管理办法》第三十三条的规定，责令改正；拒不改正的，处以1000元以上5000元以下罚款。
第十六条 禁止擅自挖掘城市道路。经批准挖掘城市道路的，应当经市建设局批准后，按照规定的时间和要求施工，不得擅自延长工期，竣工后应当及时清理现场，恢复原状，并通知市建设局验收。违反本条规定的，依据《甘肃省城市市容和环境卫生管理办法》第三十六条的规定，责令改正；拒不改正的，处以5000元以上30000元以下罚款。
第十七条 在城市道路及其两侧、公共场所不得有下列行为：
（一）在护栏、电线杆、树木、绿篱等处吊挂物品或者晾晒衣物。
（二）在城市道路及其两侧、公共场所擅自摆摊设点或者堆放物料。
违反本条第一款第（一）项规定的，依据《甘肃省城市市容和环境卫生管理办法》第三十四条第二款的规定，责令改正；拒不改正的，处以50元以上200元以下罚款。违反第（二）项规定的，依据《甘肃省城市市容和环境卫生管理办法》第三十三条的规定，责令改正；拒不改正的，处以1000元以上5000元以下的罚款。
第十八条 户外广告以及非广告的霓虹灯、标语、招牌、标牌、电子显示牌、灯箱、画廊、实物造型等户外设施，应当按照批准的要求设置，符合城市容貌标准。违反本条规定的，依据《甘肃省城市市容和环境卫生管理办法》第三十三条的规定，责令改正；拒不改正的，处以1000元以上5000元以下罚款。
第十九条 从事车辆清洗、维修以及废品收购和废弃物接纳作业的，应当保持经营场所周围环境卫生整洁，防止污水外流或者废弃物向外散落。违反本条规定的，依据《甘肃省城市市容和环境卫生管理办法》第三十三条的规定，责令改正；拒不改正的，处以1000元以上5000元以下罚款。
第二十条 城市规划区域内的建（构）筑物、道路、广场、绿地等，应当按照规划要求建设夜景照明设施，并做到整洁美观、使用安全，达到规定的标准和要求。
第二十一条　禁止在建(构)筑物、树木、电杆或其他设施上涂写、刻画。
任何单位和个人不得在树木和建（构）筑物或其他设施上张贴宣传品或标语。零星招贴物应当张贴于固定的公共招贴栏内。
因特殊情况需要在树木和建（构）筑物或其他设施上临时张贴、悬挂宣传品或标语的，应当经市建设局批准，在规定的时间和范围内张贴或悬挂，并在期满后及时清除。
第二十二条 各镇、街道办事处应当在居民区、市场门口等人流密集区域选择适当地点设置公共信息、广告张贴栏，并加强管理，保持清洁整齐、完好美观。

第三章 城市环境卫生管理

第二十三条 城市环境卫生设施的设置，应当符合城市总体规划和国家城市环境卫生设置标准。经市规划局批准设置的环境卫生设施，任何单位和个人不得变更和阻碍。违反本条规定的，依据《甘肃省城市市容和环境卫生管理办法》第三十六条的规定，责令改正；拒不改正的，处以5000元以上30000元以下罚款。
第二十四条 市环卫局应当按照城市总体规划的要求和环境卫生设施设置的规定，统一规划、配套建设公共厕所和其他环境卫生设施。
第二十五条 市环卫局应当加强全市环境卫生的清扫、保洁、垃圾清运、卫生死角和城乡结合部卫生的清理工作，并对环境卫生设施及时进行维修更新。
三区应配合市环卫局做好各自区域内的环境卫生工作。
第二十六条 维修、清理排水管道、沟渠，维修更换路灯、各类检查井及其他公共设施所产生的废弃物，作业单位或者维护管理单位应当按照规定及时清除，不得乱堆乱放。道路清扫保洁作业产生的垃圾、废弃物不得扫入排水管道、行道树沟内。
市园林局在道路两侧及行道树沟内栽培、修剪树木和其他作业所产生的渣土、枝叶、废弃物等，应当及时清除，不得乱堆乱放，并做好街心花园、临街绿地和花坛（池）的保洁工作。
第二十七条 市场开发建设服务中心应加强对集贸市场的管理，保持市场内部和周边环境整洁，及时清理场内垃圾、污水、污物，并根据日产生量设置垃圾收集容器，做到日产日清。
第二十八条 城市生活垃圾的处理应当按照无害化、减量化、资源化的原则进行，推行垃圾分类收集和综合利用。
第二十九条　在公共场所禁止下列影响市容和环境卫生的行为：
（一）随地吐痰、便溺；
（二）乱丢瓜皮、果核、烟头、纸屑、口香糖、饮料罐、塑料袋、包装物等废弃物；
（三）乱倒垃圾、污水，焚烧树叶、垃圾或者其他废弃物；
（四）乱丢废电池等实行单独收集的特殊废弃物；
（五）携带宠物进入商场、景区、宾馆、饭店、影剧院、公交车辆等公共场所。
违反本条第一款第（一）、（二）项规定的，依据《甘肃省城市市容和环境卫生管理办法》第三十四条第一款的规定，责令改正；拒不改正的，处以10元以上100元以下罚款。违反第（三）、（四）、（五）项规定的，依据《甘肃省城市市容和环境卫生管理办法》第三十四条第二款的规定，责令改正；拒不改正的，处以50元以上200元以下罚款。
第三十条 建设工程施工现场应当设置围挡、临时厕所和垃圾收集设施。建设工程竣工后，施工单位或建设单位应当及时清除弃物弃料和围挡、临时厕所、垃圾收集等设施。
第三十一条 运输砂石、渣土、垃圾、土方、泥浆等流体、散装物品的车辆应当采取密闭或者覆盖措施，不得泄漏、遗撒、飞扬。
因建设施工、拆除建筑物、装饰装修产生的建筑垃圾、渣土等废弃物应当单独堆放，不得倒入生活垃圾收容站。产生建筑垃圾、渣土等废弃物的单位应当到市建设局申报产生量和处置方案。
违反本条规定的，依据《甘肃省城市市容和环境卫生管理办法》第三十六条的规定，责令改正；拒不改正的，处以5000元以上30000元以下罚款。
第三十二条　在拆除违法建（构）筑物和实施旧街区房屋拆迁改造时，拆迁单位应当按照有关规定设置围档或采取封闭措施，防止扬尘污染环境，拆迁产生的渣土、弃料及其它废料应当及时清除。

第四章　其它规定

第三十三条　文物景区、东湖景区、迎宾湖景区内的市容和环境卫生由各景区管理部门负责。
第三十四条 工业园区规划区域内的市容和环境卫生由园区管理部门负责。
第三十五条 市运管局应加强对从事车辆维修经营者场地的审核，对不符合条件的，不予审批。
第三十六条 市质监局、工商局、食品药品监督管理局应根据各自职责加强对食品生产经营场所现场的检查，保持生产经营场所环境卫生整洁。
第三十七条 对侮辱、殴打市容和环境卫生工作人员或者阻挠其执行公务的，由公安机关依照《治安管理处罚法》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十八条 城市市容和环境卫生管理工作人员滥用职权、徇私舞弊、粗暴执法，损害公民、法人或者其他组织的合法权益的，根据情节轻重，给予行政处分；给当事人造成损失的，应依法予以赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章　附 则

第三十九条 本办法由嘉峪关市人民政府负责解释。
第四十条 本办法自发布之日起30日后施行，有效期为5年，期满后自动失效。市政府之前发布的城市管理和环境卫生的规定中与本办法不一致的，以本办法为准。