笔者认为，人大代表资格审查制度存在诸多漏洞，亟待完善。建议修改相关立法，将代表资格审查委员会设为专门机构并赋予其对代表资格的全面监督管理职权、明确罢免代表或官员资格的法定条件，将违反代表法定义务的情形纳入停止、终止代表资格的法定条件。

众所周知，全国人民代表大会是宪法确定的国家最高权力机构，代表人民对“一府两院”行使绝对监督权。而这种监督权最终要由人大代表来具体行使，所以人大代表必须是从广大人民群众中遴选出来的先进分子。唯其如此，人大机关才能较好地完成监督职责。

然而，不少人为了个人私利削尖脑袋混入人大代表队伍，把代表资格及代表履职的某些特权作为个人胡作非为的“护身符”，一定程度上败坏了人大代表的良好形象。近年来，人大代表违乱纪的案例不断被媒体曝光。而处理结果总是在该代表被采取强制措施或被判处刑罚后才被人大常委会终止或罢免代表资格。为什么这些“生病”代表不能被及时被清理出人大代表队伍？虽然原因是多方面的，但一个不容忽视的重要原因，就是我国的人大代表资格审查制度存在如下诸多漏洞。


一、代表资格审查委员会不是人大常委会的专门常设机构，无法开展常态化代表素质监管。根据全国人大组织法第3条、地方组织法第51条的规定，各级人大常委会设立的代表资格审查委员会。设立目的只是为了审查选举是否合法。而不象法律委员会、财经委员会那样在人大会议闭会期间开展专项日常工作。

二、法律没有赋予人大代表资格审查委员会必要的代表素质监管职权。首先，名为“代表资格审查”，却没有代表资格准入的审查职权，无法管住“入口”。根据选举法，只有原选区选民或原选举单位才有权对代表说“不”。代表资格审查委员会只对选举工作进行形式审查，面对“有病”代表也只能先无奈地让其“带病上岗”。其次，对入伍代表缺乏常态监管职权，致“出口”不畅。往往是某代表东窗事发后，才通过罢免或接受辞职等程序终止其代表资格，无法于事中进行监管。

三、罢免的法定条件严重缺失，致人大机关罢免事务神秘化。罢免是人大机关开展监督的一项重要职权。这种监督既有对外部官员的监督，又有对代表队伍内部成员的监督。然而，如此重要的权力，宪法和法律均未对其适用条件作出明确规定，这就为暗箱操作提供了空间。而这既不利于保护守法代表的权益，也不利于打击违法代表的恶行。确切地说，这是我国人民代表大会制度一项重大立法疏漏。

四、对违反代表义务的情形没有作为停止或终止代表资格的条件，致某些违法乱纪的代表有恃无恐。人大代表法对人大代表提出了较高的要求，如“模范地遵守宪法和法律”、“自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责”等，这当然是人大队伍履行监督职责必备的素质要求。这样的素质要求固然很好，当代表不能达到设计要求时，就应当及时将其清理出去，以保持代表队伍的纯洁。因为制度设计的基本要求就是要防范人性中的“恶”。遗憾的是，在代表法中，无论是停止代表资格，还是终止代表资格，均未涉及代表违反法定义务的情形。这样，代表法中关于代表法定义务的规定便形同虚设，失去了相应的威慑力和约束力。如此，当代表肆意违反法定义务时，代表资格审查机构也无可奈何。

有鉴于此，笔者认为，应当尽快完善相关法律规定。建议将代表资格审查委员会作为隶属于人大常委会的专门常设机构，赋予其独立的代表资格审查监管权，负责对代表资格全面审查监管。通过向司法、行政及社会各界了解相关情况，对代表本人的遵纪守法情况进行常态化的调查，建立代表动态管理档案。出台罢免代表或官员的法定条件。依照法定条件对“重病”代表依照法定程序行使罢免权。将违反代表义务增加为停止、终止代表资格的法定情形之一。对于轻微违反代表义务的行为及时提出纠正意见；对于不履行法定义务的“生病”代表，可视情节给予通报批评、谈话诫免，直至停止其代表资格，同时限其在停止代表资格期间进行整改；对于屡教不改或严重违反法定义务的“带病”代表，依法终止其代表资格。


国家土地开发建设基金领导小组


国家土地开发建设基金管理试行办法

1988年9月3日，国家土地开发建设基金管理领导小组

一、根据国务院的决定，归中央财政收入的耕地占用税全部用于建立国家土地开发建设基金(以下简称土地开发基金)。为管好用好此项基金，充分发挥资金效益，促进农业生产全面、协调发展，特别是粮食生产的稳定增长，特制定本办法。
二、土地开发基金的主要用途是：根据国家农业发展战略和总体规划，对我国农用土地资源有计划、有步骤、有重点地进行综合开发利用，建立稳定的具有规模经济效益的商品粮食、棉花、油料、糖料、畜牧及林业生产基地，为整个国民经济的长期、稳定发展创造良好条件。
三、土地开发基金的具体开支范围，限于国家土地开发建设基金管理领导小组(以下简称领导小组)批准支持的开发区内的下列生产建设支出：
(一)为开垦荒地，围垦滩涂，整治改良中低产耕地、草场及与此有关的水利建设，必需购置的机械设备、工具、材料支出；
(二)为营造农田防护林、水源涵养保护林、水土保持林、用材林、经济林，必须购置的机械设备、工具、种子、苗木支出；
(三)发展畜牧业和海淡水养殖业的基础设施支出；
(四)有关的科研费用和推广使用科技成果的支出；
(五)繁育、推广优良品种的基础设施支出；
(六)建立健全产前、产中、产后服务体系的补助支出；
(七)为开发土地资源，利用银行贷款的贴息支出；
(八)经领导小组批准的其它支出。
四、土地开发基金必须按照“取之于土，用之于土”的原则，专款专用，各地、各部门不得以任何理由、任何方式挤占挪用，即：不得安排用于正常的基建投资、事业费和其他经费开支；不得抵顶中央和地方原安排的农口基建投资、支援农村生产支出和农林水气等部门的事业费，也不
得因此减少这些方面应正常增加的投入，不得用于兴办支农工业；不得用于机构、人员经费开支；不得用于兴建楼堂馆所；不得用于平衡财政预算。
五、土地开发基金根据不同情况分别实行无偿补助或者有偿扶持的办法。对基本上仅有社会效益、生态效益的非经营性项目的支出，如科研经费、技术推广的中间试验和技术培训费用，修建排涝设施费用，营造农田防护林、水源涵养林、水土保持林费用，以及贷款贴息等非经营性支出，原则上实行无偿补助办法；对能获得直接经济效益的生产经营性项目的支出，原则上都要采取低息或贴息贷款等方式实行有偿扶持办法。总的方向是要逐步扩大有偿扶持的范围和项目。
中央对各省、自治区、直辖市重点补助和扶持的基金，实行包干回收办法，除另有规定者外，均按总额的50%作为有偿扶持，定期回收。各省、自治区、直辖市多收的留用，少收的负责补足。归还期限和办法另行规定。回收的有偿扶持资金一律返还土地开发基金，继续周转使用。
六、中央财政当年收入的耕地占用税全部纳入国家财政预算作为土地开发基金专项管理，列收列支，先收后支，并按财政部的规定编报年度预算和决算，在国家预算“农业发展专项资金支出”的“款”级科目中单独反映。年终结余结转下年继续使用。无偿补助地方的基金列入地方财政预决算，无偿补助或有偿扶持国务院有关主管部门及有偿扶持地方的基金列入中央财政预决算。结转使用的上年结余资金和由领导小组回收的有偿扶持资金，按财政预算外资金管理，由领导小组办公室在“中国农业开发信托投资公司”专户储存使用，并向财政部单独编报收支情况。
地方和国务院有关主管部门使用的国家无偿补助资金，除按财政部的规定分别纳入地方财政和中央财政总预决算中编报外，年终还应单独向领导小组办公室编报无偿补助资金和有偿扶持资金的使用情况及经济效益。编报办法由领导小组办公室另行下达。
七、土地开发基金支出预算扶持和补助的项目，由领导小组根据当年可用资金数额及规划，集体审议，掌握分配。对地方的无偿补助资金，由领导小组办公室在领导小组确定的额度内，根据中央耕地占用税征收情况，拟稿报经财政部审核后，由财政部发文办理拨款，下达到省、自治区、直辖市财政厅(局)，并抄送国务院有关部委和省有关部门。对国务院有关主管部门的无偿补助资金，由领导小组办公室拟稿，报经财政部审核后，由财政部发文办理拨款。对地方和国务院主管部门的有偿扶持资金，自领导小组办公室根据领导小组确定的项目和数额，委托银行或投资公司贷款和回收。此项贷款可由省、自治区、直辖市政府指定财政厅(局)、农业开发公司或相应机构承贷，由政府担保。
八、土地开发基金的分配使用，要同中央和地方财政预算内安排的发展粮食生产专项资金、计委安排的商品粮基地建设投资、中央财政安排的支援不发达地区发展资金、地方安排的支农投资和支农支出、各部门预算外支农资金及银行贷款、世界银行和国际开发组织贷款等，进行统筹安排，配套使用，发挥资金的综合使用效益。各种资金渠道不变，效益归口负责不变。
九、土地开发基金的投放，不论无偿补助或有偿扶持，均实行承包责任制。发包单位为领导小组，总承包单位，在地方为省、自治区、直辖市人民政府，在中央为国务院有关主管部门。对分包单位的有偿扶持和无偿补助，由总承包单位负责办理。各总承包单位要在上年10月底前提出下年度开发治理项目及实施计划、申请有偿扶持和无偿补助计划，报领导小组办公室，为领导小组和财政部编报基金年度预算提供依据。
十、对经领导小组批准列入国家重点扶持和补助的地区，必须切实抓好本地区耕地占用税收入，原则上要在达到全国平均收入进度，并将应交中央财政的部分及时上交中央后，才能开始办理当年的有偿扶持资金的贷款和无偿补助资金的拨款。
十一、土地开发基金的投放实行项目管理经济责任制。领导小组对各总承包单位，各总承包单位对分包单位的开发项目要择优扶持或者补助。项目确定后，领导小组和总承包单位，总承包单位和分包单位，都要签定经济合同，明确项目负责人及以投入产出效益挂钩为主要内容的经济责任和奖罚条款。有条件的要实行司法公证，保证资金使用达到预期效益。
十二、农业、水利、林业等国务院有关主管部门和领导小组办公室要会同地方有关部门，对开发治理项目的完成进度和资金使用情况进行监督检查，发现问题及时纠正。项目完工后，发包单位要及时组织验收，对验收发现的问题，要责成有关单位尽快采取措施加以解决。对于违犯财经纪律，资金使用效益差，情节严重的，要追究责任，严肃处理。
十三、凡经领导小组批准直接扶持计划单列市农业开发建设项目的有偿扶持资金和无偿补助资金的管理按本试行办法执行。
十四、各有关省、自治区、直辖市应根据本办法，结合当地实际情况制定实施细则，并报领导小组备案。