云南省人大常委会


昆明市公安机关人民警察巡察条例
云南省人大常委会


（1996年9月27日昆明市第十届人民代表大会常务委员会第三次会议通过 1997年1月14日云南省第八届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准 1997年3月1日起施行）

第一章 总 则
第一条 为了维护社会治安秩序和公共安全，加强城市治安管理，防止违法犯罪活动，为公民提供紧急救助服务，保护公民的合法权益，根据《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称人民警察巡察工作，是指公安机关在城市道路、广场、居民住宅小区、风景名胜区、车站、码头、民用航空站及其它公共场所组织的巡逻防范和管理工作。
第三条 本市五华区、盘龙区以及官渡区、西山区在城市规划范围内的建成区实行人民警察巡察制度。
县（市）以及官渡区、西山区的人民政府可决定当地公安机关在辖区内的集镇、风景名胜区等依照本条例实行人民警察巡察制度。
第四条 昆明市公安局是人民警察开展巡察工作的主管机关，负责对巡察工作的领导、组织、管理和监督。
机关、团体、企业事业组织以及公民应当支持和协助人民警察开展巡察工作。
第五条 人民警察执行巡察任务必须坚持服务与管理相结合、教育与处罚相结合的原则。
第六条 人民警察开展巡察工作受法律保护。
第七条 人民警察执行巡察任务应当佩戴巡察标志、警容严整、恪尽职守、严格执法、秉公办事、文明执勤、礼貌待人。

第二章 职责与权力
第八条 执行巡察任务的人民警察（以下简称巡察民警）依法履行下列职责：
（一）维护社会治安秩序和公共安全，预防和制止违法犯罪活动；
（二）维护道路交通秩序；
（三）接受公民报警，为公民提供紧急救助；
（四）制止、劝解正在发生的民间纠纷；
（五）保护市政公用设施；
（六）参与处置突发事件和抢险救灾；
（七）巡察安全防范情况，提示有关单位、居民消除隐患；
（八）法律、法规规定由公安机关巡察民警履行的其他职责。
第九条 巡察民警在履行巡察职责时依法行使下列权力：
（一）盘查有违法犯罪嫌疑的人员，检查嫌疑车辆、物品；
（二）查验居民身份证、外来人口暂住证、机动车行驶证、驾驶证等证件；
（三）对被通缉的犯罪嫌疑人和现行违法犯罪嫌疑人，依法采取强制措施；
（四）纠正正在发生的违反城市道路交通管理的行为；
（五）制止并处罚损毁市政公用设施的行为；
（六）对肇事的精神病人、危及本人或者他人安全的醉酒的人，就近送交公安派出所处理；
（七）配合有关部门对乞讨或者流浪露宿的人进行收容；
（八）在追捕、救护、抢险等紧急情况下，依照法律规定经出示证件，可以优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通讯工具、场地和建筑物，用后应当及时归还，并支付适当费用，造成损失的应当赔偿；
（九）法律、法规规定由巡察民警行使的其他权力。
第十条 巡察民警对违法行为可以依照法律、法规的规定，采取暂扣物品等行政强制措施。

第三章 管理与处罚
第十一条 违反本条例规定的，应当根据情节轻重给予警告、罚款、没收违法所得的行政处罚。国家法律、法规另有规定的从其规定。
第十二条 有下列行为之一的，处以警告或者五元以下罚款：
（一）违章横穿机动车道或者钻、爬、跨越隔离栏的；
（二）在机动车道骑自行车的；
（三）骑自行车违章带人的。
第十三条 机动车驾驶员有下列第（一）、（二）项行为之一的，处以警告或者五十元以下罚款；有下列第（三）项行为的，处以警告或者二百元以下罚款：
（一）逆向行驶的；
（二）在禁停道路上随意临时停车，影响其他车辆通行的；
（三）在禁停机动车辆的地方停放机动车辆，造成交通严重堵塞的。
第十四条 故意损毁市政公用设施的，处以警告或者五十元以下罚款。
单位有上述行为的，按照前款规定处罚直接责任人员；单位主管人员指使的，同时处罚该主管人员。
行为人对其行为造成的损害后果，应当承担民事责任。
第十五条 有下列行为之一，尚不够刑事处罚的，没收其违法所得，并处以五十元以上二百元以下罚款；或者就近移送当地公安派出所或者有关行政主管部门处理：
（一）在公共场所设置骗局进行诈骗或者敲诈勒索财物情节轻微的；
（二）强买强卖引起治安纠纷的；
（三）打架斗殴、寻衅滋事、侮辱妇女的。

第四章 决定与执行
第十六条 违反本条例规定，对个人需处以警告或者五十元以下罚款的，可以由巡察民警当场作出处罚决定。
超出前款罚款数额或者没收违法所得的，巡察民警应当就近移送公安部门依法处理。
第十七条 被处罚人有两种以上违法行为的，分别裁决，合并执行。
对同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
第十八条 巡察民警当场作出处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写统一印制的行政处罚裁决书一式三份。行政处罚裁决书应当当场交付当事人。
巡察民警当场作出的行政处罚决定，必须报其所在公安机关备案。
第十九条 巡察民警作出处罚决定有下列情形之一的，可以当场收缴罚款：
（一）依法给予二十元以下罚款的；
（二）不当场收缴事后难以执行的；
（三）当事人提出向指定收缴罚款机构缴纳罚款确有困难的。
第二十条 当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定银行缴纳罚款；逾期不缴纳者，每日按罚款数的百分之三加处罚款。
罚款一律上缴同级财政。
第二十一条 暂扣物品或者没收违法所得的，应当开具统一印制的暂扣单或者没收清单并加盖印章。
第二十二条 对依照本条例暂扣的物品，当事人在规定的时间内不到指定地点接受处理的，逾期三个月后所扣物品按无主财产处理。
第二十三条 当事人对处罚不服的，应当在收到处罚决定之日起五日内，向上一级公安机关申请复议，复议机关应当在接到申诉后五日内作出复议决定；对复议决定不服的，可以在收到复议决定后五日内，向人民法院提起诉讼。

第五章 监督与保障
第二十四条 巡察民警失职、渎职、徇私舞弊、索贿受贿、枉法裁决情节轻微的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
因执法过错给当事人造成损害的，应当依法赔偿。
第二十五条 巡察民警应当自觉接受群众的监督。任何单位、个人发现巡察民警有违法违纪行为的，有权向公安机关及有关部门检举控告，受理机关应当为其保密，及时查处，并视情况将处理结果告知检举人或者控告人。
第二十六条 各级人民政府或者公安机关对协助人民警察执行巡察任务作出显著成绩的单位和个人，应当予以表彰和奖励。
第二十七条 县级以上人民政府应当对人民警察执行巡察任务提供必要的经费和物质保障。

第六章 附 则
第二十八条 本条例具体应用的问题，由昆明市公安局负责解释。
第二十九条 本条例自1997年3月1日起施行。



1997年1月14日
挪用公款罪客观要件的反思与重构

作者：绳宝森、郭小锋、李旺城


【内容摘要】挪用公款罪通说的客观要件为“归个人使用”和“（挪后）公款用途”，针对这一观点进行剖析与反思，重构符合挪用公款罪本质特征的客观要件——“挪用行为”，使得挪用公款罪之规定更为科学化、合理化。
【关键词】 挪用 归个人使用 公款用途 客观要件

《刑法》第384条第1款规定：“国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪…”据此可断，挪用公款罪的构成要件主要涵盖“挪用公款归个人使用”和“公款用途”两部分。而“公款用途”部分又可分为“消费型挪用公款”、“营利型挪用公款”和“非法型挪用公款”，其客观要件也是各不相同，从而极大地丰富了挪用公款罪客观要件的内涵。但是，随着对挪用公款罪研究的不断深入和近十年实践经验的积累，发现刑法及相关立法解释、司法解释所规定的挪用公款罪客观要件存在一些不合理因素，值得进一步商榷和探讨。
一、“挪用公款归个人使用”应否作为挪用公款罪的客观要件
笔者认为，“挪用公款归个人使用”不应规定为挪用公款罪的客观要件。其理由如下：
1、 挪用公款归个人使用仅表明公款去向，与挪用公款罪构成要无关。一般认为，犯罪构成是建立在行为的严重社会危害性的基础之上的，因而在考察决定挪用公款社会危害性程度的因素时，
2、 主要应立足于与挪用行为本身有关的因素，如挪用数额、挪用情节等。至于挪用公款后究竟归个人使用还是归单位使用，反映的只是公款的去向问题，与挪用行为本身并无直接联系。
2、挪用公款归个人使用作为挪用公款罪客观要件，破坏了刑事法律体系条文之间的内在统一性和协调性[1]。一般认为，在认定贪污罪的过程中，非法占有的财物去向不影响贪污罪的成立，只是作为量刑的法定或酌定情节，因而即便行为人在非法占有财物后将其挥霍、捐赠或归公所有也是如此。而刑法通论认为，贪污罪和挪用公款罪都属于贪污贿赂类型的犯罪，均为国家工作人员利用职务上的便利实施的犯罪，既侵害了公共财物的所有权（挪用公款集中体现侵害公款使用权）也侵害了国家工作人员职务行为的廉洁性，故两者之间具有相似性和类比性。从罪与罪之间在构成要件上相互协调的角度看，贪污罪不区分归个人占有、使用还是归个人占有、使用，均构成贪污罪，那么挪用公款罪也不应当区分归个人使用还是归单位使用。
3、挪用公款归个人使用的社会危害性程度较挪用公款归单位使用的社会危害性程度要大，没有科学的理论依据。立法者之所以将挪用归个人使用情形评价为犯罪行为，而将挪用公款归单位使用情形排除在犯罪之外（后来全国人大常委会的立法解释对此有所松动），其主要着眼于“偿还能力”大小。但是，在评价挪用公款的社会危害性时应更多地关注挪用公款的数额、情节等方面，而不应过分考虑公款的偿还能力，即便挪用的公款不能偿还或者全部偿还，可以作为量刑情节予以考虑。实质上，立法者作这种无谓的区分，混淆了定罪与量刑之间本质的区别，将量刑阶段时考虑的因素提至定罪阶段，必然会导致罪状内涵的缩小，不利于打击和预防犯罪。
4、挪用公款归个人使用在理解与解释问题上出现了种种的困惑，也决定应取消“挪用公款归个人使用”这一客观要件。实践中，对“挪用公款归个人使用”的理解存在很大争议，对此司法机关和立法机关也是一再作出解释。例如，1998年4月6日最高人民法院通过的《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》将“挪用公款归个人使用”解释为挪用公款给本人使用或者给他人使用，抑或给私有公司、私有企业使用；2001年9月18日最高人民法院又通过的《关于如何认定挪用公款归个人使用有关问题的解释》将“挪用公款归个人使用”解释为以个人名义将公款借给其他自然人或者不具有法人资格的私营独资企业、私营合伙企业等使用和为谋取个人利益，以个人名义将公款借给其他单位使用；2002年4月28日全国人大常委会通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第三百八十四条第一款的解释》将“挪用公款归个人使用”解释为供本人、亲友或者其他自然人使用，以个人名义将公款供其他单位使用和个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益。尽管每一次解释都具有其进步性和合理性，但是距离《刑法》第384条之规定却越来越远，已将“挪用公款归个人使用”解释得面目全非。笔者认为，产生分歧的根源在于立法者在画“蛇”后又多添一“足”——挪用公款归个人使用，致使后来越描越黑[2]。
二、“公款用途”应否作为挪用公款罪的客观要件
针对挪用公款归个人使用的三种不同用途，法律及司法解释相应规定了不同的挪用数额和挪用时间：公款用于营利活动、非法活动以外的，需挪用公款数额较大并且超过3个月未还才构成挪用公款罪；公款用于营利活动的，只需挪用公款数额较大即可构成挪用公款罪；而公款用于非法活动的， 既无挪用数额的限制，也无挪用时间的限制。这时，公款用途对挪用公款罪的成立起着决定性作用，实质上已成为挪用公款罪客观要件之一。但是，笔者认为，公款用途不应作为挪用公款罪的客观要件，其理由为：
1、公款用途属于犯罪动机的范畴，一般不应构成犯罪的客观要件。刑法通论认为，犯罪目的和犯罪动机存在本质性的区别。犯罪目的是行为人希望通过实施犯罪行为达到某种危害社会结果的心理态度，而犯罪动机则是刺激犯罪人实施犯罪行为以达到犯罪目的的内心起因就性质而言[3]，犯罪目的总是违法，犯罪动机则不一定违法。就行为对客体所起的作用来说，目的行为必然要侵害一定的客体，但动机行为则不一定对客体构成侵犯。因而在刑事司法中，总是根据目的行为定罪，而不是根据动机行为定罪。也正是基于此，刑事立法只能把目的行为规定为犯罪构成的客观要件，动机行为则于犯罪的成立不生影响[4]。。据此，《刑法》第384条对挪用公款罪客观要件的规定有悖于这一规律，因为在挪用公款犯罪过程中“挪用”行为属于目的行为，而挪用公款后支配公款行为属于动机行为，其公款具体用途并不影响挪用公款罪的成立。
2、公款用途并没有侵害挪用公款罪的犯罪客体。就行为对犯罪客体的作用来说，侵害公款使用权、国家工作人员职务的廉洁性的，是挪用公款中的“挪用”行为——目的行为，而非对公款后续的支配行为——动机行为，即便有些支配行为（如挪用公款进行赌博、走私等）也侵害了某种犯罪的客体，但其侵害的是另一种法律关系和犯罪客体。因而，从挪用公款的社会危害性来看，“挪用”行为总是违法的，伴随着社会的危害性，而公款支配行为则不一定违法，也不一定具有社会危害性。例如，行为人因投资证券的需要而挪用公款30万元，这里的挪用30万元是目的行为，是违法的，也是具有社会危害性的；投资证券则是动机行为，显然这一动机并不违法，也不具有社会危害性。又如行为人将挪用的公款给亲人治病，给孩子缴纳上大学的学费这一行为本身，并不是危害社会的行为。这表明了，挪用公款之后的公款具体用途的“支配行为”对挪用公款罪的构成并无影响。因此，刑法无需将公款用途的“支配行为”规定为挪用公款罪的客观要件。
3、将公款用途作为挪用公款罪的客观要件，同样破坏了刑事法律体系条文之间的内在逻辑关系。从犯罪客体上看，贪污罪和挪用公款罪同属于贪污贿赂犯罪，侵犯的是同类客体，具有同质性。而根据刑法规定发现，贪污罪中并没有将贪污后的公款用途作为贪污罪的客观要件，但是在实践中存在行为人贪污后公款用于营利活动、非法活动或其他活动的情形，这与刑法和相关司法解释对挪用公款罪的具体用途进行浓墨重彩的规定的做法形成了鲜明的对比，导致了刑法条文内在逻辑结构的失调。同样刑法对其他侵犯财产权能的犯罪，如受贿罪、职务侵占罪、盗窃罪、诈骗罪（不包括挪用资金罪）等均未以用途作为犯罪的构成要件。因而，刑法关于挪用公款罪用途的规定是有悖于刑法体系内在的逻辑关系。
三、“超过3个月未还”应否作为“消费型”挪用公款罪的客观要件
笔者认为，“超过3个月未还”不应作为“消费型”挪用公款罪的客观要件。其理由为：
　　1、将“超过3个月未还”作为“消费型”挪用公款罪的客观要件之一，不符合“挪用”一词的内涵。所谓“挪用”是指临时或暂时挪作他用，用完即还，其中包含了“临时”和“归还”之义，所以无需作出超过3个月未还的重复规定，否则，容易造成误解和歧义。例如，有人将“超过3个月未还”理解为挪用公款时间超过3个月且在案发时未主动归还，也即如果挪用公款超过3个月，但在案发时已经归还的，便不符合挪用公款罪的法定构成要件，不应视为犯罪。也有人将“超过3个月未还”理解为挪用公款在3个月期限内未归还的，构成犯罪，而如果在3个月内归还的，则不构成犯罪。
　　2、从刑诉法关于酌定不起诉的规定看，“超过3个月未还”也不应作为“消费型”挪用公款罪的客观要件之一。刑法之所以规定“消费型”挪用公款行为需要超过3个月未还，其主要的考虑是刑法的谦抑性原则和这类行为的社会危害性不大，尤其在行为人家人患有严重疾病的情况下而挪用公款的，法律实际上是允许短期的挪用公款，既体现法律的人道主义又体现法律的规范作用。看似合理，但是结合刑事诉讼法进行考察，发现上述情形完全可以通过不起诉原理予以解决，而非刑法在违背常人共识和理解的前提下刻意地去体现谦抑性和人道主义之规定。
3、行为人挪用公款（“消费型”）不超过3个月案发如何定性。按照现行刑法规定，行为人的挪用公款行为显然不构成犯罪。这样会导致一种很有意思的现象，行为人是否构成犯罪与检察机关侦查或侦破时间紧密相关，如果3个月后案发、公款未还的，则构成挪用公款罪，而如果3个月内案发、公款未还的，则不构成犯罪。但是，两行为并没有任何本质性区别，其结果却截然相反，原因在于不应将“超过3个月未还”作为“消费型”挪用公款罪的客观要件加以规定。
四、挪用公款罪客观要件应围绕“挪用”之行为进行重构
（一）命题必要性之论证
1、从挪用公款罪的本质特征看，长期以来，理论界和司法界较一致认为挪用公款罪的本质特征是“公款私用”。该观点的形成主要同挪用公款罪确立的历史背景相关，1988年1月21日全国人大会常委会通过的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》首次确定挪用公款罪，时值计划经济阶段，这时期私的领域被视为雷区，也是刑法重点打击的对象，当然在挪用公款罪的规定中也有所体现，如“国家工作人员、集体经济组织工作人员或者其他经手、管理公共财物的人员，利用职务上的便利，挪用公款归个人使用…”其中，主体为“国家工作人员、集体经济组织工作人员”、行为性质为“挪用公款归个人使用”，集中反映了对“公款私用”的打击。后来的1997年刑法对挪用公款罪的规定基本沿用1988年之规定，而后的高法、全国人大常委会出台的相关解释也是对“公款私用”思想修正和完善。但事实上，当前经济体制实现了由计划经济向市场经济的转变，社会经济生活中人们已接纳私的形态，而且挪用公款的犯罪形态也不再局限于挪用公款归个人使用，其根基条件已发生了本质性变化。如若仍坚持“公款私用”为挪用公款罪的本质特征，并依此来构建挪用公款罪的客观构成要件，势必导致挪用公款罪的外延缩小、法网疏漏，不利于打击和预防这类犯罪。因此，笔者认为，“挪用”行为才是挪用公款罪的本质特征，并依此来构建挪用公款罪的客观构成要件。
2、从“挪用”行为的内涵与外延看，所谓“挪用”，从其字面上理解，“挪”即移动，“用”指用途或使用之义，但此处“用途”特指公款原本的用途，而并非指挪用后公款的用途，因而“挪用公款”指具体指改变公款原本用途而作他用。虽然其内涵较为简单，但是其包含的外延却极为丰富，“挪用”行为不仅涵盖了公款私用、公款他用，而且还涵盖了行为人谋取利益的挪用和不谋取利益的挪用等内容。事实上，立足于当今社会的需要和挪用公款的本意，挪用公款罪规范的对象应为国家工作人员利用职务之便将用途明确的公款挪作他用的行为。
3、从司法实践的角度看，围绕“挪用”行为构建挪用公款罪客观构成要件便于司法操作。事实上，操作方便与否在一定程度上决定某一罪名规定得是否合理，因为再好的规定最终还是要付诸实践。就目前挪用公款罪的司法实践而言，操作难度相当大，主要源于法律规定的赘琐所致。例如“归个人使用”要件，相关法律、立法解释、司法解释对此反复进行解释，最终确定其含义为“（1）将公款供本人、亲友或者其他自然人使用；（2）以个人名义将公款供其他单位使用；（3）个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益。”这里的“其他单位”是否包括个体工商户和不具有法人资格的私营独资企业、私营合伙企业，以及个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，为何须要谋取个人利益等问题，都是法律对挪用公款罪客观要件规定赘琐的表现。实际上，不论以个人名义将公款供国有企业、法人资格企业使用，还是供个体工商户和不具有法人资格的私营独资企业、私营合伙企业使用；也不论个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益，还是没有谋取个人利益，均应构成挪用公款罪。因此，笔者认为，法律没有必要进行这种赘琐的规定，相反可以将一些条件规定为情节犯或者加重犯。
（二）应围绕“挪用”行为构建挪用公款罪客观要件
根据刑法罪状原理，挪用公款罪围绕“挪用”行为构建挪用公款罪要件应采取简单罪状的形式进行表述。这样，直接涉及到挪用公款罪法律条文的修改。对照现行刑法条文，笔者建议作如下修改：
（刑法）第三百八十四条 国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款的，是挪用公款罪，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。
　　挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的，从重处罚。
修改后挪用公款罪的特征是：客体要件为侵害公款使用权和国家工作人员的廉洁性；客观方面表现为挪用行为，即擅自改变公款使用权或用途；主体要件为国家工作人员；主观方面为直接故意，即明知自己挪用公款的行为会发生社会危害的结果，并且希望这种结果发生；加重要件为挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物之行为。